L’arrêt Cadot du 13 décembre 1889 : fiche, résumé et portée

L’arrêt Cadot est un arrêt de principe rendu en 1889 dans lequel le Conseil d’État abandonne la théorie du « ministre-juge » et s’auto-proclame juridiction administrative de droit commun, c’est-à-dire pour les litiges impliquant l’administration.

I. Faits et procédure de l’arrêt Cadot

Vous pouvez lire le texte de la décision sur le site du Conseil d’État : CE, 13 décembre 1889, Cadot, n° 66145.

A. Faits de l’arrêt Cadot

M. Cadot occupait l’emploi d’ingénieur directeur de la voirie et des eaux de la ville de Marseille. À la suite d’une réorganisation des services municipaux, son emploi a été supprimé par un arrêté du maire du 2 mars 1877, après des délibérations du conseil municipal. Il contestait cette suppression et réclamait des dommages et intérêts à la ville de Marseille.

B. Procédure de l’arrêt Cadot

M. Cadot a d’abord saisi le juge judiciaire. La cour d’appel d’Aix s’est déclarée incompétente (8 août 1878). Le conseil de préfecture des Bouches-du-Rhône s’est ensuite déclaré incompétent à son tour (17 juillet 1880), ce que le Conseil d’État a confirmé (12 janvier 1883).

M. Cadot a alors saisi le ministre de l’Intérieur d’une demande d’indemnité de 158 000 francs contre la ville de Marseille. Le 17 octobre 1885, le ministre lui a répondu qu’il ne lui appartenait pas de statuer sur cette demande. M. Cadot a saisi le Conseil d’État : il lui demandait d’annuler cette décision pour incompétence, en soutenant que ni le ministre ni aucune juridiction administrative ne pouvait connaître de sa demande, et subsidiairement de faire droit à sa réclamation.

II. Problème de droit de l’arrêt Cadot

Le Conseil d’État peut-il juger directement un litige opposant un particulier à une administration locale, sans qu’un ministre ait d’abord statué comme juge ?

III. Solution de l’arrêt Cadot

A. Le sens de l’arrêt Cadot

Le Conseil d’État s’est reconnu compétent pour statuer directement sur le litige, sans qu’une décision préalable du ministre statuant comme juge soit nécessaire.

Le considérant central de l’arrêt, reproduit par les Grands arrêts de la jurisprudence administrative, juge que « du refus du maire et du conseil municipal de Marseille de faire droit à la réclamation du sieur Cadot, il est né entre les parties un litige dont il appartient au Conseil d’État de connaître ». Le Conseil d’État se reconnaît donc compétent alors qu’aucun texte ne lui attribuait expressément ce litige, et sans attendre qu’un ministre ait statué.

En revanche, sur le fond, il rejette la requête de M. Cadot.

Comme pour l’arrêt « Prince Napoléon », l’essentiel de l’apport de cet arrêt n’est pas explicitement évoqué dans l’arrêt. Il est donc normal de ne pas saisir au premier coup d’œil l’apport principal de la décision. En effet, le Conseil d’État rejette la requête au fond, mais considère que le recours est recevable.

L’arrêt Cadot a ainsi une portée considérable en droit administratif français puisque c’est à cette occasion que le Conseil d’État abandonne la théorie du « ministre-juge » ou le système de l’administration-juge. Le Conseil d’État s’auto-proclame juridiction administrative de droit commun, c’est-à-dire pour les litiges impliquant l’administration.

B. Le contexte de l’arrêt Cadot

Pour mieux comprendre cet arrêt, il est utile de connaître certains éléments de contexte politique et juridique.

Pour rappel, la Révolution française a consacré la théorie de la séparation des pouvoirs (exécutif, législatif et judiciaire), ce qui conduit à la proclamation de la séparation des autorités administratives et des autorités judiciaires (loi des 16-24 août 1790 ; loi du 16 fructidor an III). L’idée était d’interdire aux juges judiciaires de juger l’action de l’administration, car « juger l’administration, c’est administrer ». Les révolutionnaires souhaitaient interdire aux juges (« l’autorité judiciaire ») de venir perturber l’activité de l’État (les « autorités administratives ») en jugeant les litiges impliquant l’administration. Les juridictions judiciaires avaient donc interdiction de connaître de l’action administrative.

Cette interdiction a eu pour conséquence la naissance de la juridiction administrative en plusieurs étapes.

D’abord, l’administration jugeait elle-même ses procès (système de l’administration-juge ou théorie du « ministre-juge »). La loi des 6-7 et 11 septembre 1790 confie ainsi aux administrations de département et de district le contentieux de certaines matières, comme les contributions directes et les travaux publics. Le contentieux administratif était donc d’abord confié aux administrateurs eux-mêmes (roi, ministres, administrateurs des départements).

Puis, « l’administration active » (celle qui agit en prenant des décisions) va progressivement être séparée de « l’administration contentieuse ». On passe d’une confusion de la fonction d’administrer et de juger à une séparation. Des juges spécifiques à l’administration sont créés, mais ils appartiennent à l’administration : on parle de justice « retenue ».

Il s’agissait :

1. Du Conseil d’État, créé par la Constitution de l’An VIII (1799) qui avait d’abord un simple rôle de conseil : il proposait des solutions au chef de l’État en cas de litige et ses décisions en matière contentieuse n’ont pas de force exécutoire.

2. Des conseils de préfecture, créés dans chaque département par la loi du 28 pluviôse an VIII (1800). Ils jugeaient certains litiges administratifs, comme ceux des travaux publics ou des contributions directes, et leurs décisions pouvaient être contestées devant le Conseil d’État.

Finalement, la fonction juridictionnelle qui n’était que secondaire, va être consacrée par la loi du 24 mai 1872 qui confie au Conseil d’État la fonction de statuer souverainement sur les recours et en fait une véritable juridiction administrative autonome, distincte de l’administration. On passe à la « justice déléguée ».

L’arrêt Cadot est rendu en 1889, en pleine période de consolidation de la IIIe République. Après la crise du 16 mai 1877 et la démission de Mac-Mahon en 1879, la République s’est définitivement installée. Les années 1880 sont marquées par les grandes lois républicaines, notamment les lois Ferry sur l’école (1881-1882) et la loi sur la liberté syndicale (1884). C’est une période de modernisation administrative et de développement des services publics locaux, particulièrement dans les grandes villes comme Marseille.

Sur le plan juridictionnel, le système hérité de la Révolution et de l’Empire reposait encore largement sur la théorie du « ministre-juge ». Selon cette conception, les ministres devaient obligatoirement statuer sur les réclamations des particuliers avant toute saisine du Conseil d’État, créant ainsi un niveau supplémentaire de recours administratif préalable obligatoire. Cette théorie, vestige de la confusion entre administration active et justice administrative, était de plus en plus critiquée car elle ralentissait considérablement l’accès au juge et maintenait une forme de subordination de la justice administrative à l’administration active.

Le Conseil d’État, qui avait acquis son indépendance avec la loi du 24 mai 1872 passant d’une justice « retenue » à une justice « déléguée », cherchait à affirmer son rôle de juge administratif de droit commun. L’arrêt Cadot s’inscrit donc dans un mouvement plus large de construction d’une véritable juridiction administrative indépendante, capable de contrôler efficacement l’administration. Cette évolution était aussi rendue nécessaire par le développement des contentieux administratifs locaux, notamment dans les grandes villes, qui nécessitait une justice administrative plus accessible et plus efficace.

IV. Portée de l’arrêt Cadot

Avec l’arrêt Cadot, le Conseil d’État marque une étape décisive dans l’organisation de la justice administrative en France en s’auto-proclamant juridiction administrative de droit commun dans cet arrêt de principe dit « Cadot ».

Cette décision est ainsi considérée comme l’un des grands arrêts qui ont contribué à l’autonomie et à la spécificité de la justice administrative française.

Le Conseil d’État devient ainsi le juge de droit commun du contentieux administratif, en premier et dernier ressort. Les tribunaux administratifs (décret du 30 septembre 1953) lui retirent ce rôle de juge de premier ressort. Depuis la création des cours administratives d’appel (loi du 31 décembre 1987), il est surtout juge de cassation.

Toutefois, il faudra attendre encore près d’un siècle pour que l’indépendance de la juridiction administrative soit consacrée par une décision du Conseil constitutionnel du 22 juillet 1980 (« Loi de validation ») en tant que Principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR), ce qui conduit à conférer une valeur constitutionnelle à l’existence de la juridiction administrative. Finalement, un noyau de compétence propre au juge administratif (l’annulation ou la réformation des décisions prises dans l’exercice de prérogatives de puissance publique) est consacré par une décision du 23 janvier 1987 (« Conseil de la concurrence ») en tant que Principe fondamental reconnu par les lois de la République.

V. L’arrêt Cadot en résumé

A. Synthèse de l’arrêt Cadot

L’arrêt Cadot du 13 décembre 1889 constitue une décision majeure dans la construction du droit administratif français. À l’origine, un contentieux opposant M. Cadot, ingénieur directeur de la voirie et des eaux de la ville de Marseille, à cette dernière, à la suite de la suppression de son poste en 1877.

Après les déclarations d’incompétence du juge judiciaire et du conseil de préfecture, puis la réponse du ministre de l’Intérieur, qui refuse de statuer, M. Cadot saisit le Conseil d’État. Celui-ci affirme sa compétence pour juger directement le litige, sans que le ministre ait à statuer d’abord comme juge.

Cette décision marque l’abandon définitif de la théorie du « ministre-juge », système hérité de la Révolution et de l’Empire selon lequel les ministres devaient obligatoirement statuer avant toute saisine du Conseil d’État. En s’auto-proclamant juridiction administrative de droit commun, le Conseil d’État parachève l’évolution engagée par la loi du 24 mai 1872 qui avait instauré la justice déléguée.

L’arrêt Cadot s’inscrit ainsi dans le processus historique de séparation entre l’administration active et l’administration contentieuse, consacrant définitivement l’autonomie de la juridiction administrative. Cette indépendance sera ultérieurement élevée au rang de principe constitutionnel par la décision du Conseil constitutionnel du 22 juillet 1980 (« Loi de validation ») et celle du 23 janvier 1987 (« Conseil de la concurrence »).

B. Tableau récapitulatif

C. La fiche de l’arrêt Cadot en schéma

VI. Bonus : technique pour mémoriser l’arrêt Cadot

Visualisez une grande ville ensoleillée de Marseille, avec son Vieux-Port (afin de situer l’arrêt). Au milieu du port se dresse un immense CADEAU (jeu de mot avec CADOT) emballé dans du papier de voirie (rappel de sa fonction d’ingénieur de voirie).

Soudain, le CADEAU s’ouvre violemment et M. CADOT en sort, furieux, tenant dans ses mains un panneau « LICENCIÉ » (sa situation). Il court d’abord vers l’hôtel de ville, mais le maire lui claque la porte au nez. Il se précipite alors vers la préfecture, mais le préfet ferme également sa porte (les rejets successifs).

Désespéré, CADOT aperçoit au loin une immense échelle qui monte jusqu’aux nuages (symbolisant la hiérarchie administrative). Au sommet de l’échelle, un ministre en costume pompeux tient une pancarte « PASSEZ PAR MOI D’ABORD! » (la théorie du ministre-juge).

Mais CADOT, plutôt que de monter l’échelle, sort de sa poche une petite fusée et s’envole directement vers un majestueux palais de justice dans les nuages (la saisine directe du Conseil d’État).

L’échelle du ministre se désintègre alors en mille morceaux (l’abandon de la théorie du ministre-juge), pendant que le Conseil d’État, représenté par un majestueux juge en robe, place une couronne sur sa propre tête où est écrit « JUGE DE DROIT COMMUN » (l’auto-proclamation comme juridiction administrative de droit commun).

VII. FAQ sur l’arrêt Cadot