Arrêt Cadot (CE, 13 déc. 1889) : Fiche d’arrêt et analyse détaillée

L’arrêt Cadot est un arrêt de principe rendu en 1889 dans lequel le Conseil d’État abandonne la théorie du « ministre-juge » et s’auto-proclame juridiction administrative de droit commun, c’est-à-dire pour les litiges impliquant l’administration.

I. Fiche de l’arrêt Cadot

Faits

M. Cadot était ingénieur-directeur de la voirie de la ville de Marseille. À la suite d’une réorganisation des services municipaux, son emploi a été supprimé par une délibération du conseil municipal. Il contestait cette suppression et réclamait des dommages et intérêts à la ville de Marseille.

Procédure

Il a d’abord saisi le maire de Marseille, puis le préfet des Bouches-du-Rhône, qui ont tous deux rejeté sa demande. Il a ensuite directement saisi le Conseil d’État afin notamment de lui demander d’annuler le refus opposé.

La ville de Marseille a soulevé une fin de non-recevoir, arguant que le Conseil d’État ne pouvait être saisi directement sans décision administrative préalable du ministre.

Question de droit

Le Conseil d’État peut-il être saisi directement d’un litige opposant un particulier à une administration locale, sans décision ministérielle préalable ?

Solution

Le Conseil d’État s’est reconnu compétent pour statuer directement sur le litige, sans qu’une décision ministérielle préalable soit nécessaire. Il a rejeté la fin de non-recevoir soulevée par la ville de Marseille.

En revanche, sur le fond, il rejette la requête de M. Cadot.

II. Portée de l’arrêt Cadot

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Comme pour l’arrêt « Prince Napoléon », l’essentiel de l’apport de cet arrêt n’est pas explicitement évoqué dans l’arrêt. Il est donc normal quand vous lisiez l’arrêt que vous ne saisissiez pas au premier coup d’oeil l’apport principal de cet arrêt. En effet, le Conseil d’État rejette la requête au fond, mais considère que le recours est recevable.

L’arrêt Cadot a ainsi une portée considérable en droit administratif français puisque c’est à cette occasion que le Conseil d’État abandonne la théorie du « ministre-juge » ou le système de l’administration-juge. Le Conseil d’État s’auto-proclame juridiction administrative de droit commun, c’est-à-dire pour les litiges impliquant l’administration.

Pour rappel, la Révolution française a consacré la théorie de la séparation des pouvoirs (exécutif, législatif et judiciaire), ce qui conduit à la proclamation de la séparation des autorités administratives et des autorités judiciaires (Loi des 16-24 août 1790; Décret du 16 Fructudor an III). L’idée était d’interdire aux juges judiciaire de juger l’’action de l’administration, car « juger l’administration, c’est administrer». Les révolutionnaires souhaitaient interdire aux juges (« l’autorité judiciaire ») de venir perturber l’activité de l’État (les « autorités administratives ») en jugeant les litiges impliquant l’administration. Les juridictions judiciaires avaient donc interdiction de connaître de l’action administrative.

Cette interdiction a eu pour conséquence la naissance de la juridiction administrative en plusieurs étapes.

D’abord, l’administration jugeait elle-même ses procès (système de l’administration-juge ou théorie du « ministre-juge »). La possibilité de confier le contentieux administratif à une juridiction spéciale était prohibée par une loi des 6-7 et 11 septembre 1790 interdisant la création des juridictions d’exception. Le contentieux administratif était donc d’abord confié aux administrateurs eux-mêmes (roi, ministres, administrateurs des départements).

Puis, « l’administration active » (celle qui agit en prenant des décisions) va progressivement être séparée de « l’administration contentieuse ». On passe d’une confusion de la fonction d’administrer et de juger à une séparation. Des juges spécifiques à l’administration sont créés, mais ils appartiennent à l’administration : on parle de justice « retenue ».

Il s’agissait :

1. Du Conseil d’État, créé par la Constitution de l’An VIII (1799) qui avait d’abord un simple rôle de conseil : il proposait des solutions au chef de l’État en cas de litige et ses décisions en matière contentieuse n’ont pas de force exécutoire.

2. Des Conseils de préfecture, au niveau des départements, qui avaient principalement une fonction consultative : ils ne rendaient que des « avis » sans force exécutoire en matière contentieuse (Loi du 28 pluviose de l’an VIII – 1800).

Finalement, la fonction juridictionnelle qui n’était que secondaire, va être consacrée par la loi du 24 mai 1872 qui confie au Conseil d’État la fonction de statuer souverainement sur les recours et en fait une véritable juridiction administrative autonome, distincte de l’administration. On passe à la « justice déléguée ».

Enfin, le Conseil d’État marque une étape décisive dans l’organisation de la justice administrative en France en s’auto-proclamant juridiction administrative de droit commun dans cet arrêt de principe dit « Cadot ».

Cette décision est ainsi considérée comme l’un des grands arrêts qui ont contribué à l’autonomie et à la spécificité de la justice administrative française.

Toutefois, il faudra attendre encore plus d’un siècle pour que l’indépendance de la juridiction administrative soit consacrée par une décision du Conseil constitutionnel du 22 juillet 1980 (« Loi de validation ») en tant que Principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR), ce qui conduit à conférer une valeur constitutionnelle à l’existence de la juridiction administrative. Finalement, la compétence du juge administratif est consacrée par une décision du 23 janvier 1987 (« Conseil de la concurrence ») en tant que Principe fondamental reconnu par les lois de la République.

III. Contexte de l’arrêt Cadot

Pour mieux comprendre cet arrêt, il est utile de connaître certains éléments de contexte politique et juridique.

L’arrêt Cadot est rendu en 1889, en pleine période de consolidation de la IIIe République. Après la crise du 16 mai 1877 et la démission de Mac-Mahon en 1879, la République s’est définitivement installée. Les années 1880 sont marquées par les grandes lois républicaines, notamment les lois Ferry sur l’école (1881-1882) et la loi sur la liberté syndicale (1884). C’est une période de modernisation administrative et de développement des services publics locaux, particulièrement dans les grandes villes comme Marseille.

Sur le plan juridictionnel, le système hérité de la période napoléonienne reposait encore largement sur la théorie du « ministre-juge ». Selon cette conception, les ministres devaient obligatoirement statuer sur les réclamations des particuliers avant toute saisine du Conseil d’État, créant ainsi un niveau supplémentaire de recours administratif préalable obligatoire. Cette théorie, vestige de la confusion entre administration active et justice administrative, était de plus en plus critiquée car elle ralentissait considérablement l’accès au juge et maintenait une forme de subordination de la justice administrative à l’administration active.

Le Conseil d’État, qui avait acquis son indépendance avec la loi du 24 mai 1872 passant d’une justice « retenue » à une justice « déléguée », cherchait à affirmer son rôle de juge administratif de droit commun. L’arrêt Cadot s’inscrit donc dans un mouvement plus large de construction d’une véritable juridiction administrative indépendante, capable de contrôler efficacement l’administration. Cette évolution était aussi rendue nécessaire par le développement des contentieux administratifs locaux, notamment dans les grandes villes, qui nécessitait une justice administrative plus accessible et plus efficace.

IV. Synthèse de l’arrêt Cadot et tableau récapitulatif

A. Synthèse

L’arrêt Cadot du 13 décembre 1889 constitue une décision majeure dans la construction du droit administratif français. À l’origine, un contentieux opposant M. Cadot, ingénieur-directeur de la voirie de la ville de Marseille, à cette dernière suite à la suppression de son poste par délibération du conseil municipal.

Après le rejet de ses recours administratifs devant le maire puis le préfet, M. Cadot saisit directement le Conseil d’État. Face à la fin de non-recevoir soulevée par la ville de Marseille, qui invoquait l’absence de décision ministérielle préalable, le Conseil d’État affirme sa compétence directe pour connaître du litige.

Cette décision marque l’abandon définitif de la théorie du « ministre-juge », système hérité de la période révolutionnaire selon lequel les ministres devaient obligatoirement statuer avant toute saisine du Conseil d’État. En s’auto-proclamant juridiction administrative de droit commun, le Conseil d’État parachève l’évolution engagée par la loi du 24 mai 1872 qui avait instauré la justice déléguée.

L’arrêt Cadot s’inscrit ainsi dans le processus historique de séparation entre l’administration active et l’administration contentieuse, consacrant définitivement l’autonomie de la juridiction administrative. Cette indépendance sera ultérieurement élevée au rang de principe constitutionnel par la décision du Conseil constitutionnel du 22 juillet 1980 (« Loi de validation ») et celle du 23 janvier 1987 (« Conseil de la concurrence »).

B. Tableau récapitulatif