L’arrêt Sarran du 30 octobre 1998

Conseil d’État Ass., 30 octobre 1998, Affaire Sarran, Levacher et autres (200286 200287)

L’arrêt Sarran du 30 octobre 1998 rendu par le Conseil d’État porte sur le thème de la hiérarchie des normes (et de la pyramide de Kelsen) et, plus particulièrement, sur la place des conventions internationales et de la Constitution au sein de la hiérarchie des normes.  

Dans l’arrêt Sarran, le Conseil d’État pose la solution de principe selon laquelle, en cas de conflit entre la Constitution et une norme internationale ou européenne, la Constitution l’emporte devant le juge administratif. Il reconnait ainsi la primauté dans l’ordre interne de la Constitution sur les conventions internationales.

Il précède le juge judiciaire qui rendra une solution similaire deux ans plus tard dans l’arrêt Fraisse du 2 juin 2000.

Dans cet article nous allons réaliser la fiche de l’arrêt Sarran, puis expliquer le sens, la valeur et la portée de ce célèbre arrêt. 

1 – Fiche de l’arrêt Sarran

Faits de l’arrêt Sarran

Dans les années 1980, la situation politique tendue en Nouvelle-Calédonie opposant les indépendantistes et les loyalistes débouche sur l’accord de Nouméa signé le 5 mai 1998. Cet accord prévoyant le transfert de certaines compétences importantes de la France vers la Nouvelle-Calédonie dans de nombreux domaines contrevenait à certains principes constitutionnels comme le principe de l'indivisibilité de la République et la règle selon laquelle « sont électeurs tous les nationaux français », ce qui a nécessité une loi constitutionnelle. 

La loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 relative à la Nouvelle-Calédonie, a rétabli dans la Constitution un titre XIII intitulé « Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie » comprenant les articles 76 et 77 de la Constitution. 

L’article 76 prévoyait trois points importants : 

• 1. L’organisation d’un scrutin électoral (Alinéa 1^er). Les populations de la Nouvelle-Calédonie sont appelées à se prononcer avant le 31 décembre 1998 sur les dispositions de l'accord signé à Nouméa le 5 mai 1998. 

• 2. L’instauration d’un corps électoral restreint (Alinéa 2). Seules les personnes définies à l’article 2 de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988 sont admises à participer à ce scrutin électoral. Ces personnes doivent être domiciliées depuis 10 ans sur le territoire pour pouvoir être électeurs. Un corps électoral restreint est donc mis en place. 

• 3. La fixation des modalités d’organisation par décret (Alinéa 3). « Les mesures nécessaires à l'organisation du scrutin sont prises par décret en Conseil d'État délibéré en conseil des ministres ».

Le décret du 20 août 1998, pris sur le fondement de ces dispositions, règle les modalités d'organisation de la consultation des populations de la Nouvelle-Calédonie, a été contesté devant le Conseil d’État. 

Procédure et prétentions

Plusieurs personnes domiciliées en Nouvelle-Calédonie (dont M. Sarran et M. Levacher), privées du droit de vote à ces élections locales en raison de la condition de domicile sur le territoire de 10 ans, ont formé une requête en annulation de ce décret devant le Conseil d’État.

Les requérants ont fait valoir deux séries de moyens contre le décret.

La première série de moyens (moyens de légalité externe) reprochait au décret :

• De n’avoir été précédé d’aucune consultation du Conseil constitutionnel contrairement à l’article 60 de la Constitution.

• De n’avoir été précédé d’aucune consultation du Congrès du territoire de Nouvelle-Calédonie contrairement à l’article 74 de la Constitution.

La deuxième série de moyens (moyens de légalité interne) concernait la contrariété entre les dispositions du décret, la loi organique, la Constitution et les normes internationales. La contestation principale portait sur la mise en place d’un corps électoral restreint en raison de la condition de domicile requise pour être électeurs. 

Les articles 3 et 8 du décret mettant en place un corps électoral restreint étaient contestés sur le fondement de certaines normes constitutionnelles relatives aux principes d’universalité et d’égalité du suffrage (article 3 de la Constitution et articles 1 et 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen), de normes internationales (Pacte des Nations unies sur les droits civils et politiques et Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales) et de certaines dispositions du Code civil. 

• L’article 13 du décret était contesté sur le fondement de dispositions législatives et internationales (Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales). 

Problème de droit de l’arrêt Sarran

Le problème de droit principal de l’arrêt Sarran était le suivant : 

Une norme constitutionnelle peut-elle faire l’objet d’un contrôle de conventionnalité par le juge administratif ?

Solution de l’arrêt Sarran

Le Conseil d’État rejette la requête en annulation en retenant : 

• S’agissant du défaut de consultation du Conseil constitutionnel, que seuls « les référendums par lesquels le peuple français exerce sa souveraineté, soit en matière législative dans les cas prévus par l'article 11 de la Constitution, soit en matière constitutionnelle comme le prévoit l'article 89, sont soumis au contrôle du Conseil constitutionnel », ce qui n’était pas le cas de cette consultation locale. 

• S’agissant du défaut de consultation du Congrès, que la fixation par voie de décret en Conseil d'État délibéré en Conseil des ministres des mesures de nature réglementaire nécessaires à l'organisation du scrutin n'entre pas dans le champ des prévisions de l'article 74 de la Constitution.

• S’agissant de la contrariété de la Constitution au regard des normes constitutionnelles, que l'article 76 de la Constitution a spécialement entendu déroger aux autres normes de valeur constitutionnelle relatives au droit de suffrage.

• S’agissant de la contrariété de la Constitution au regard des normes internationales (principal apport de l’arrêt Sarran), que la suprématie conférée par l’article 55 de la Constitution aux engagements internationaux ne s'applique pas, dans l'ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle. Or, par l’effet d’un renvoi opéré par l'article 76 de la Constitution, la loi du 9 novembre 1988 et le décret attaqué ont valeur constitutionnelle de sorte que le moyen doit être écarté. 

L’apport principal de l’arrêt concerne ce dernier point : le Conseil d’État reconnaît la primauté de la Constitution en jugeant que dans l'ordre interne et selon l’article 55 de la Constitution, la primauté des engagements internationaux sur les lois ne s'applique pas aux lois constitutionnelles.

2 – Sens, valeur et portée de l’arrêt Sarran

Sens de l’arrêt Sarran

Plusieurs intérêts juridiques ressortent de l’arrêt Sarran du 30 octobre 1998.

Quatre points méritent de faire l’objet d’une explication. 

1. La primauté de la Constitution dans la hiérarchie des normes. 

Pour contester l’instauration d’un corps électoral restreint en raison de la condition tenant à la durée du domicile (10 ans) sur le territoire, les requérants invoquaient des normes de droit international relatives au principe d’égalité (article 14 de la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales, article 3 de son protocole additionnel n° 1 et articles 2, 25 et 26 du pacte international relatif aux droits civils et politiques).

Dans l’arrêt Nicolo du 20 octobre 1989, le Conseil d’État avait posé la supériorité des conventions internationales sur la loi. Les requérants souhaitaient ici faire prévaloir des normes internationales sur des dispositions de nature constitutionnelles.

L’Assemblée du contentieux du Conseil d’État juge dans une formulation particulièrement claire que : « La suprématie conférée aux engagements internationaux (par l'art. 55 de la Constitution) ne s'applique pas, dans l'ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle ». 

Le Conseil d’État, s’appuyant sur les articles 54 et 55 de la Constitution, juge qu’au sein de la hiérarchie des normes la Constitution est la norme suprême et que les normes internationales sont des normes subordonnées dans l’ordre interne. 

La Cour de cassation se prononcera dans le même sens en reprenant, presque à l’identique, la formulation utilisée par le Conseil d’État, dans l’arrêt Fraisse du 2 juin 2000. Juge judiciaire et juge administratif posent donc la primauté de la Constitution sur les engagements internationaux dans l’ordre interne. 

2. Une norme de valeur constitutionnelle peut, en procédant à un renvoi, conférer une valeur constitutionnelle à une norme (la « constitutionnalisation en cascade »).

Dans l’arrêt Sarran du 30 octobre 1998, les juges du Palais-Royal ont considéré que l’article 2 de la loi organique avait valeur constitutionnelle en raison du renvoi opéré par l'article 76 de la Constitution.

Le Conseil d’État précise d’abord dans un paragraphe situé au début de l’arrêt Sarran que « le décret du 20 juillet 1998 a été pris sur le fondement de ces dernières dispositions ». Il précise ensuite qu’ « un tel moyen ne peut qu'être écarté dès lors que par l'effet du renvoi opéré par l'article 76 de la Constitution aux dispositions dudit article 2, ces dernières ont elles-mêmes valeur constitutionnelle ». En d’autres termes, l'article 2 de la loi du 9 novembre 1988 a valeur constitutionnelle, car l’article 76 de la Constitution y fait référence. 

Certains auteurs utilisent la métaphore des poupées gigognes pour illustrer ce mécanisme (B. Matthieu, M. Verpaux, L’accord de Nouméa, l’arrêt Sarran et ses suites, RFDA, 1999. 67) : le décret reprend les dispositions d’une loi qui a elle-même valeur constitutionnelle. Ainsi, mettre en cause la validité du décret revient à mettre en cause la validité de la Constitution. Certains auteurs utilisent également l’expression de « constitutionnalisation en cascade » (P. Jan, L’immunité juridictionnelle des normes constitutionnelles, LPA 2000, n° PA200024603, p. 11).

3. La contrariété de l’article 76 de la Constitution avec les autres normes constitutionnelles.

Pour contester l’instauration d’un corps électoral restreint en raison de la condition tenant à la durée du domicile (10 ans) sur le territoire, les requérants invoquaient également des normes constitutionnelles, à savoir l’article 3 de la Constitution et les articles 1 et 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui concernent les principes d’égalité et d’universalité du suffrage. 

Le Conseil d’État juge que l'article 76 de la Constitution ayant entendu déroger aux autres normes de valeur constitutionnelle relatives au droit de suffrage, les dispositions du décret qui reprennent le nouveau dispositif constitutionnel ne peuvent être contestées au regard des normes constitutionnelles fixant les principes relatifs au droit de suffrage. 

En d’autres termes, le Conseil d’État, pose deux principes dans l’arrêt Sarran : 

• Une disposition spéciale de la Constitution peut déroger à des normes constitutionnelles générales. 

• Il n’existe pas de normes constitutionnelles avec une valeur « supra constitutionnelle ». Ici, les dispositions de la DDHC ne sont pas des dispositions supérieures à d’autres dispositions constitutionnelles. 

4. Une consultation n’est pas assimilable aux référendums visés par la Constitution.

Selon les requérants, le Conseil constitutionnel aurait dû être consulté avant l'organisation du vote en vertu de l'article 60 de la Constitution (« Le Conseil constitutionnel veille à la régularité des opérations de référendum et en proclame les résultats ») et de l'article 46 de l'ordonnance 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel (« Le Conseil constitutionnel est consulté par le gouvernement sur l'organisation des opérations de référendum. Il est avisé sans délai de toute mesure prise à ce sujet »).

Le Conseil d’État rejette leur argumentation en retenant que seuls les référendums par lesquels le peuple français exerce sa souveraineté, soit en matière législative dans les cas prévus par l'article 11 de la Constitution, soit en matière constitutionnelle comme le prévoit l'article 89, sont soumis au contrôle du Conseil constitutionnel. Or, en l’espèce, la consultation des populations intéressées de Nouvelle-Calédonie ne relevait pas de ces référendums par lesquels le peuple français exerce sa souveraineté. 

On notera au passage que le Conseil d’État en profite pour indiquer que la procédure de l’article 11 de la Constitution ne permet pas de réviser la Constitution contrairement à l’article 89 de la Constitution. 

Sur cette question de Droit constitutionnel, je vous invite à regarder la vidéo suivante :

Valeur et portée de l’arrêt Sarran

L’arrêt Sarran semble juridiquement justifié sur plusieurs points. 

1 – S’agissant de la consécration du mécanisme de la « constitutionnalité en cascade », la décision du Conseil d’État semble justifiée, car le Conseil constitutionnel a déjà adopté un raisonnement similaire dans sa célèbre décision du 17 juillet 1971 « Liberté d’association » en intégrant dans le bloc de constitutionnalité la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et le Préambule de 1946. En tout état de cause, conférer une valeur constitutionnelle à la loi du 9 novembre 1988 et au décret parait logique, car l’article 76 de la Constitution n’est applicable qu’en raison de l’existence même de cette loi. 

Toutefois, les critères qui permettent de conférer une valeur constitutionnelle à un texte par le biais d’un renvoi ne sont pas nécessairement très clairs. Le Conseil constitutionnel a par exemple refusé de conférer à certaines dispositions du Traité de Maastricht une valeur constitutionnelle malgré l’article 88-3 de la Constitution qui y fait référence (Décision n° 98-400 DC du 20 mai 1998). 

Un raisonnement similaire a été retenu par la Cour de cassation dans l’arrêt Fraisse quelques années plus tard. 

2 – S’agissant de l’affirmation de la primauté de la Constitution. La solution de l’arrêt Sarran, consistant à poser la supériorité de la Constitution sur les normes internationales semble juridiquement fondée.

D’abord, cette solution est conforme à la lettre de la Constitution. L’article 55 de la Constitution ne confère aux engagements internationaux régulièrement ratifiés une autorité supérieure qu’à celle des lois. Par ailleurs, l’article 54 de la Constitution pose la primauté de la Constitution dans l’ordre interne en imposant la révision de la Constitution comme préalable à la ratification d'un traité qui lui est incompatible (si un « engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de ratifier ou d'approuver l'engagement international en cause ne peut intervenir qu'après la révision de la Constitution »).

On peut toutefois noter que certaines dispositions du bloc de constitutionnalité auraient pu soutenir la solution inverse, l'alinéa 14 du Préambule de la Constitution de 1946 prévoyant que « La République française, fidèle à ses traditions, se conforme aux règles de droit public international ».

Ensuite, si le juge administratif s’accordait le pouvoir d’écarter une norme constitutionnelle en se fondant sur un texte international par le biais d’un contrôle de conventionnalité, cela reviendrait à accorder à un juge le pouvoir de modifier la Constitution sans passer par les procédures de révision prévues par la Constitution. 

Par ailleurs, certains auteurs notent qu’il semble légitime, dans une démocratie constitutionnelle, de placer la Constitution au-dessus des traités internationaux, en raison de la souveraineté du pouvoir constituant. 

Enfin, la Cour de cassation ne vise que « l’ordre interne » dans l’arrêt Sarran (« (…) ne s'appliquant pas dans l'ordre interne aux dispositions de nature constitutionnelle (…) »), ce qui signifie que la France peut engager sa responsabilité au niveau international. En d‘autres termes, dans l’ordre juridique international, une disposition constitutionnelle contraire à une disposition d’un traité international peut conduire à une condamnation de la France. Il y a donc une dualité des ordres juridiques (B. De Lamy, P. Deumier, La hiérarchie des normes : une pyramide à géométrie variable, LPA 2000, p 8). 

3. S’agissant de la contrariété de l’article 76 de la Constitution avec les autres normes constitutionnelles.

La solution du Conseil d’État consistant à ne pas se prononcer sur la conformité d'une loi constitutionnelle avec d'autres dispositions constitutionnelles parait cohérente dans la mesure où une solution inverse aurait consisté à conférer à certaines dispositions constitutionnelles une valeur supraconstitutionnelle. Or, il ne revient pas au Conseil d’État d’établir une hiérarchie entre différentes normes constitutionnelles. Le Conseil constitutionnel avait d’ailleurs déjà pu juger que « le pouvoir constituant est souverain » (Cons. const., déc. n° 92-312 DC du 2 sept. 1992).

Cette idée selon laquelle certaines normes constitutionnelles auraient une valeur supérieure à d’autres normes constitutionnelles figure dans des Constitutions étrangères. Ainsi, l’article 79 de la Loi fondamentale allemande de 1949 prévoit que toute modification de la Constitution (« Loi fondamentale ») qui toucherait aux droits fondamentaux est interdite. Ces normes, qui ne peuvent être révisées, sont donc intangibles, ce qui en fait des normes constitutionnelles particulières. En France, seule la « forme républicaine du Gouvernement » ne peut faire l’objet d’une révision constitutionnelle selon l’article 89 de la Constitution.

3 - Synthèse / résumé de l’arrêt Sarran

Que faut-il retenir de l’arrêt Sarran ? 

Des habitants de Nouvelle-Calédonie, n’ayant pas obtenu l’autorisation de participer à des élections locales, invoquaient les dispositions de plusieurs normes constitutionnelles, internationales et législatives pour contester la validité d’un décret pris sur le fondement d’une disposition constitutionnelle devant le Conseil d’État. 

Avec l’arrêt Sarran, le Conseil d’État pose notamment deux principes importants concernant la hiérarchie des normes juridiques : 

• En cas de conflit entre la Constitution et une norme internationale ou communautaire, la norme constitutionnelle l’emporte devant le juge administratif. Il pose la primauté de la Constitution sur les conventions internationales dans l’ordre interne, tout comme le fera la Cour de cassation avec l’arrêt Fraisse du 2 juin 2000.

Le juge administratif ne peut donc pas procéder à un contrôle de conventionnalité d’une norme constitutionnelle. La norme constitutionnelle bénéficie ainsi d’une « immunité juridictionnelle ».

• Une norme de valeur constitutionnelle peut, en procédant à un renvoi, conférer une valeur constitutionnelle à une norme. On parle de « constitutionnalisation en cascade ». 

4 - Arrêts importants sur le thème de la hiérarchie des normes (tableau récapitulatif)

L’arrêt Sarran s’inscrit dans une série de décisions rendues par les juridictions administratives et judiciaires relatives au thème de la hiérarchie des normes. Voici un tableau récapitulatif pour y voir plus clair :