Arrêt APREI (2007) : fiche d’arrêt, résumé et portée

Dans l’arrêt APREI du 22 février 2007, le Conseil d’État précise à quelles conditions une personne privée, comme une association ou une société, peut être regardée comme chargée d’une mission de service public. Il admet que cette qualification est possible même lorsque la personne privée ne détient aucune prérogative de puissance publique, à partir d’un faisceau d’indices.

Cet arrêt est étudié en droit administratif, dans le thème de la notion de service public et de sa gestion par des personnes privées. Il complète l’arrêt Narcy de 1963, qui reposait sur la détention de prérogatives de puissance publique.

Dans cet article, nous allons réaliser la fiche d’arrêt de l’arrêt APREI, puis en expliquer le sens, la valeur et la portée, jusqu’à l’état actuel du droit.

I. Faits et procédure de l’arrêt APREI

Vous pouvez consulter l’arrêt sur ArianeWeb, la base de jurisprudence du Conseil d’État : Conseil d’État, Section, 22 février 2007, n° 264541. Les passages utiles figurent ci-dessous.

A. Les faits de l’arrêt APREI

L’Association familiale départementale d’aide aux infirmes mentaux de l’Aude (AFDAIM), une association privée, gère le centre d’aide par le travail « La Clape ». Un tel centre accueille des adultes handicapés qui ne peuvent pas travailler dans une entreprise ordinaire, et leur propose une activité professionnelle avec un soutien médico-social.

L’Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés (APREI) demande à l’AFDAIM la communication des états du personnel de ce centre pour les années 1986 à 1997. Elle se fonde sur la loi du 17 juillet 1978, qui rend les documents administratifs communicables, y compris lorsqu’ils émanent d’organismes de droit privé « chargés de la gestion d’un service public ». L’AFDAIM ne répond pas, ce qui vaut refus implicite. Elle maintient sa position malgré plusieurs avis favorables de la Commission d’accès aux documents administratifs.

B. Procédure et prétentions

Par un jugement du 27 janvier 1999, le magistrat délégué par le président du tribunal administratif de Montpellier annule le refus implicite et ordonne à l’AFDAIM de communiquer les documents dans un délai de deux mois. L’AFDAIM interjette appel. Le 19 décembre 2003, la cour administrative d’appel de Marseille annule ce jugement : selon elle, l’AFDAIM ne gère pas un service public, de sorte que la juridiction administrative n’est pas compétente.

L’APREI forme un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État. Elle soutient que la cour a commis une erreur de droit en refusant de reconnaître le caractère de service public de l’activité du centre, et que son arrêt est insuffisamment motivé.

II. Problème de droit de l’arrêt APREI

Une association privée qui gère un centre d’aide par le travail, sans détenir de prérogatives de puissance publique, peut-elle être regardée comme chargée d’une mission de service public ?

L’enjeu de cette question est concret. Si l’AFDAIM gère un service public, elle est soumise à la loi du 17 juillet 1978 : elle doit communiquer ses documents à toute personne qui les demande, et le juge administratif est compétent pour contrôler son refus. Dans le cas contraire, elle échappe à cette obligation de transparence, et la demande de l’APREI ne relève pas du juge administratif. C’est pourquoi la cour administrative d’appel a rejeté la demande comme portée devant une juridiction incompétente.

Plus largement, la qualification de service public entraîne l’application d’un régime particulier. La personne privée doit alors respecter les principes du service public, comme l’égalité des usagers et la continuité du service. Frédéric Lenica et Julien Boucher rappellent ainsi, en citant Didier Truchet, que cette qualification « apporte désormais plus d’obligations que de prérogatives ».

III. Solution de l’arrêt APREI

Le Conseil d’État rejette le pourvoi. Il pose d’abord, dans un considérant de principe, une méthode d’identification du service public géré par une personne privée. Il distingue trois cas.

• La loi a tranché. Lorsque le législateur a lui-même reconnu ou exclu l’existence d’un service public, sa volonté s’impose.
• La personne privée détient des prérogatives de puissance publique. Elle est chargée d’un service public si elle assure une mission d’intérêt général, sous le contrôle de l’administration, et si elle dispose à cette fin de prérogatives de puissance publique. C’est le critère de l’arrêt Narcy (CE, Sect., 28 juin 1963).
• La personne privée n’a pas de prérogatives. Elle peut tout de même assurer une mission de service public. Le Conseil d’État juge en effet que :

« même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission »

Sens de l’arrêt. Le juge vérifie d’abord que l’activité présente un intérêt général. Il s’agit d’une condition indispensable : sans elle, aucun service public ne peut être reconnu. Il examine ensuite trois indices :

• les conditions de création, d’organisation ou de fonctionnement de l’organisme ;
• les obligations qui lui sont imposées ;
• les mesures prises pour vérifier qu’il atteint ses objectifs.

Aucun de ces indices ne suffit seul. Ensemble, ils doivent montrer que l’administration a voulu confier une mission de service public à la personne privée.

Le Conseil d’État applique ensuite cette méthode aux centres d’aide par le travail. Plusieurs indices plaident pour le service public : leur création est soumise à une autorisation publique, accordée selon les besoins de la population, et ils doivent accueillir les adultes handicapés que leur adresse une commission administrative. L’insertion des personnes handicapées est en outre une mission d’intérêt général. Toutefois, le Conseil d’État relève que la loi du 30 juin 1975, lue à la lumière de ses travaux préparatoires, c’est-à-dire des débats parlementaires qui ont précédé son vote, montre que le législateur a voulu exclure la qualification de service public. Cette volonté l’emporte : l’AFDAIM n’est pas chargée d’un service public, et la requête est rejetée.

Valeur de l’arrêt. Avant l’arrêt APREI, la doctrine se demandait si une personne privée pouvait gérer un service public sans détenir de prérogatives de puissance publique. L’arrêt Narcy laissait la question ouverte, et une partie de la doctrine voyait dans ces prérogatives une condition nécessaire. La jurisprudence avait pourtant admis, à plusieurs reprises, des services publics gérés par des personnes privées sans prérogatives, par exemple une association para-municipale, Melun-Culture-Loisirs (CE, 20 juillet 1990, Ville de Melun).

L’arrêt APREI met fin à cette controverse. Les prérogatives de puissance publique restent un élément du critère de l’arrêt Narcy : lorsqu’elles existent, avec l’intérêt général et le contrôle, la qualification de service public est acquise. Elles ne sont cependant plus nécessaires. À défaut, le juge recherche, par un faisceau d’indices, si l’administration a voulu confier une mission de service public à la personne privée.

La solution d’espèce a surpris. La commissaire du gouvernement, Célia Vérot, avait d’ailleurs souligné dans ses conclusions que « ce n’est pas la détention de prérogatives qui justifie la qualification de service public mais au contraire, l’exercice d’une mission de service public qui justifie l’octroi de prérogatives ». Selon elle, l’activité de ces centres relevait du service public, car les pouvoirs publics autorisent leur création et décident de l’orientation des personnes accueillies. Le Conseil d’État a écarté cette proposition. La solution comporte aussi un paradoxe. Le faisceau d’indices ne s’applique que « dans le silence de la loi ». Or le texte de 1975 ne disait rien de la qualification des centres d’aide par le travail. Le Conseil d’État tire pourtant des seuls débats parlementaires une volonté d’exclure le service public, ce qui lui permet d’écarter le faisceau d’indices. Frédéric Lenica et Julien Boucher, dans leur chronique à l’AJDA, s’étonnent de cette méthode d’interprétation de la loi. Ces auteurs relient ce choix du législateur au poids des associations du secteur, qui avaient souvent devancé l’État dans la création des établissements et ne souhaitaient pas être soumises aux contraintes du service public.

L’arrêt montre que la qualification de service public dépend avant tout de la volonté des pouvoirs publics. Le législateur peut accorder ou refuser cette qualification, même lorsque l’activité fonctionne comme un service public. Dans son commentaire publié à la RFDA, Claudie Boiteau relève que l’arrêt repose sur une définition « binaire » du service public, proche de celle de René Chapus : une activité d’intérêt général, d’une part, et son rattachement à une personne publique, d’autre part.

Cette méthode a toutefois été critiquée. Dans leur note publiée à la RDSS, Geneviève Koubi et Gilles J. Guglielmi observent d’abord que le faisceau d’indices recoupe le critère de l’arrêt Narcy : l’intérêt général et le contrôle de l’administration se prouvent précisément par ces indices. Ils regrettent ensuite que le Conseil d’État se fonde uniquement sur les débats parlementaires de 1975, qui ne traitent pas clairement du statut de ces centres. Selon eux, l’arrêt consacre un critère « malléable », plutôt qu’il ne met fin à la controverse.

IV. Portée de l’arrêt APREI

L’arrêt est rendu par la Section du contentieux, présidée par M. Stirn, et publié au Recueil Lebon. C’est un arrêt de principe : son considérant pose une méthode générale pour reconnaître qu’une personne privée gère un service public, appliquée ensuite par le juge et enseignée dans les cours de droit administratif.

A. Une méthode confirmée

Quelques semaines plus tard, la Section du contentieux a appliqué la même logique à une association culturelle. Elle a jugé que l’activité d’une association peut avoir le caractère d’un service public, même sans contrat de délégation. Il faut qu’une personne publique, en raison de l’intérêt général qui s’y attache, « exerce un droit de regard sur son organisation » et, le cas échéant, lui accorde des financements (CE, Sect., 6 avril 2007, Commune d’Aix-en-Provence, n° 284736). Il s’agissait de l’association chargée du festival international d’art lyrique d’Aix-en-Provence.

Le Conseil d’État reprend depuis le considérant de l’arrêt APREI mot pour mot. En 2013, il l’a appliqué à l’Association française pour le nommage Internet en coopération (AFNIC), qui attribue les noms de domaine en « .fr ». Il relève d’abord l’intérêt général de l’activité, le contrôle de l’administration sur l’association, les obligations qui lui sont imposées et les mesures prises pour vérifier ses objectifs. Il constate ensuite qu’elle détient des prérogatives de puissance publique, comme le monopole d’attribution des noms de domaine. Il en déduit qu’elle est chargée d’une mission de service public (CE, 10 juin 2013, M. A., dit « AFNIC », n° 327375). Les indices de l’arrêt APREI structurent ainsi le raisonnement du juge, même lorsque la personne privée détient des prérogatives.

B. L’arrêt APREI aujourd’hui

Les centres d’aide par le travail sont devenus, depuis la loi du 11 février 2005, des établissements et services d’aide par le travail. Le considérant de principe de l’arrêt APREI reste, lui, la référence pour qualifier l’activité d’une personne privée. Il sert dès que l’application d’un régime dépend de l’existence d’un service public : communication des documents administratifs, compétence du juge administratif, ou encore qualification d’un contrat de délégation de service public.

Le droit d’accès aux documents administratifs figure aujourd’hui dans le code des relations entre le public et l’administration. Son article L. 300-2 vise les documents des « personnes de droit privé chargées d’une telle mission » de service public. Pour savoir si une association doit communiquer ses documents, le juge applique donc toujours la méthode de l’arrêt APREI.

V. L’arrêt APREI en résumé

Une personne privée peut gérer un service public dans trois cas. La loi peut le prévoir. La personne privée peut aussi détenir des prérogatives de puissance publique pour une mission d’intérêt général contrôlée par l’administration. Enfin, un faisceau d’indices peut montrer que l’administration a voulu lui confier une telle mission. En l’espèce, le législateur avait exclu cette qualification pour les centres d’aide par le travail.

A. Les décisions sur le service public géré par une personne privée (tableau récapitulatif)

B. L’arrêt APREI en schéma

VI. FAQ sur l’arrêt APREI

Pour aller plus loin sur l’arrêt APREI

Commentaires :

• F. Lenica et J. Boucher, « Organismes privés chargés de la gestion d’un service public et prérogatives de puissance publique : fin d’une vieille controverse, nouvelles interrogations », AJDA 2007, p. 793
• C. Boiteau, « Vers une définition du service public ? », RFDA 2007, p. 803
• G. Koubi et G. J. Guglielmi, « L’utilité sociale sans le service public », RDSS 2007, p. 517

Pour réviser le service public, consultez nos fiches de Droit administratif et notre cours de droit administratif.