Arrêt Narcy (28 juin 1963) : fiche d’arrêt, résumé et portée
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Dans l’arrêt Narcy du 28 juin 1963, le Conseil d’État juge qu’un organisme de droit privé, le Centre technique des industries de la fonderie, est chargé de la gestion d’un service public. Pour le qualifier ainsi, il relève trois éléments : une mission d’intérêt général, des prérogatives de puissance publique et des contrôles de l’administration.
Cet arrêt est étudié en droit administratif, dans le thème de la notion de service public, à propos des services publics gérés par des personnes privées.
Dans cet article, nous allons réaliser la fiche de l’arrêt Narcy, puis en expliquer le sens, la valeur et la portée, jusqu’à l’état actuel du droit.
Résumé de l’arrêt Narcy (CE, Sect., 28 juin 1963)
Un officier général de la marine, qui perçoit une solde de réserve, occupe un emploi dans un centre technique industriel, un organisme de droit privé. L’administration applique à sa solde la réglementation sur les cumuls, qui vise notamment les « organismes même privés assurant la gestion d’un service public ». Le Conseil d’État juge que le législateur a entendu charger ces centres « de la gestion d’un véritable service public » : ils exercent une mission d’intérêt général, disposent de prérogatives de puissance publique et sont soumis aux contrôles de l’autorité de tutelle (CE, Sect., 28 juin 1963, n° 43834).
Le personnel des centres techniques industriels est donc soumis à la réglementation sur les cumuls : la requête de l’officier est rejetée.
Références de l’arrêt
- Juridiction
- Conseil d’État, Section du contentieux
- Date
- 28 juin 1963
- Numéro
- n° 43834, publié au Recueil Lebon, p. 401
- Rapporteur
- M. Groux
- Conclusions
- M. Kahn, commissaire du gouvernement
- Requérant
- M. Narcy, officier général de l’armée de mer
- Décisions attaquées
- Décision du ministre des Finances, des Affaires économiques et du Plan du 18 décembre 1957 et rejet implicite du secrétaire d’État aux Forces armées (Marine)
- Textes en cause
- Article 1er, 4°, du décret du 11 juillet 1955 sur les cumuls ; articles 1er et 2 de la loi du 22 juillet 1948 sur les centres techniques industriels
- Solution
- Rejet de la requête
I. Faits et procédure de l’arrêt Narcy
Le texte de l’arrêt n’est pas disponible sur Légifrance. Il a été publié au Recueil Lebon (p. 401) et figure ci-dessous.
Texte de l’arrêt Narcy (CE, Sect., 28 juin 1963)
Requête du sieur Narcy, tendant à l’annulation pour excès de pouvoir d’une décision du ministre des Finances des Affaires économiques et du plan en date du 18 décembre 1957, notifiée le 28 décembre suivant par le service de la solde du commissariat de la marine à Paris, rejetant sa réclamation contre l’application faite à la solde de réserve de la réglementation sur les cumuls et, en tant que de besoin, de la décision de rejet implicite du secrétaire d’Etat aux Forces armées (Marine) de sa réclamation du 8 août 1957 dirigée contre une précédente décision dudit secrétaire d’Etat du 26 juin 1957 ; […]
Considérant qu’aux termes de l’article 1er du décret du 11 juillet 1955, alors en vigueur, « la réglementation sur les cumuls d’emplois, de rémunérations d’activités, de pensions et de rémunérations s’applique aux personnels civils, aux personnels militaires, aux ouvriers et agents des collectivités et organismes suivants… 4° organismes même privés assurant la gestion d’un service public ou constituant le complément d’un service public sous réserve que leur fonctionnement soit au moins assuré, pour moitié, par des subventions des collectivités visées au 1° ci-dessus ou par la perception de cotisations obligatoires » ;
Considérant qu’il résulte de l’instruction que, depuis sa création, le fonctionnement du Centre technique des industries de la fonderie a toujours été assuré pour plus de moitié par des cotisations obligatoires et que notamment le pourcentage desdites cotisations dans les ressources du Centre s’est élevé en 1957 et 1958 à 95 et 97 ;
Considérant qu’en vertu de l’article 1er de la loi du 22 juillet 1948, les ministres compétents sont autorisés à créer dans toute branche d’activité où l’intérêt général le commande, des établissements d’utilité publique dits centres techniques industriels ayant pour objet, aux termes de l’article 2 de la loi, « de promouvoir le progrès des techniques, de participer à l’amélioration du rendement et à la garantie de la qualité de l’industrie » ; qu’en vue de les mettre à même d’exécuter la mission d’intérêt général qui leur est ainsi confiée et d’assurer à l’administration un droit de regard sur les modalités d’accomplissement de cette mission, le législateur a conféré aux centres techniques industriels certaines prérogatives de puissance publique et les a soumis à divers contrôles de l’autorité de tutelle ; qu’en particulier il ressort des termes mêmes de l’article 1er de la loi précitée qu’il ne peut être créé dans chaque branche d’activité qu’un seul centre technique industriel ; que chaque centre est investi du droit de percevoir sur les membres de la profession des cotisations obligatoires ; que les ministres chargés de la tutelle des centres techniques industriels pourvoient à la nomination des membres de leur conseil d’administration et contrôlent leur activité par l’intermédiaire d’un commissaire du gouvernement doté d’un droit de veto suspensif ;
Considérant qu’en édictant l’ensemble de ces dispositions et nonobstant la circonstance qu’il a décidé d’associer étroitement les organisations syndicales les plus représentatives des patrons, des cadres et des ouvriers à la création et au fonctionnement des centres techniques industriels, le législateur a entendu, sans leur enlever pour autant le caractère d’organismes privés, charger lesdits centres de la gestion d’un véritable service public ;
Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que, par application des prescriptions ci-dessus reproduites de l’article 1er, 4e alinéa du décret du 11 juillet 1955, alors en vigueur, le personnel des centres techniques industriels est soumis à la réglementation des cumuls ; qu’il suit de là que ladite réglementation a été appliquée à bon droit à la solde de réserve d’officier général de l’armée de mer du sieur Narcy, à raison de l’emploi occupé par celui-ci au Centre technique des industries de la fonderie, lequel est entièrement régi par les dispositions de la loi précitée du 22 juillet 1948 ; que, dès lors, la requête susvisée ne peut être accueillie ; […] (Rejet avec dépens.)
A. Les faits de l’arrêt Narcy
Une loi du 22 juillet 1948 permet aux ministres de créer des centres techniques industriels, chargés notamment « de promouvoir le progrès des techniques » dans une branche de l’industrie. Ce sont des « établissements d’utilité publique ».
Le requérant, officier général de l’armée de mer, perçoit une solde de réserve (la rémunération versée aux officiers généraux qui ont quitté le service actif, mais restent à la disposition du ministre). Il occupe aussi un emploi au Centre technique des industries de la fonderie. L’administration lui applique donc la réglementation sur les cumuls, c’est-à-dire les règles qui limitent la possibilité de percevoir en même temps plusieurs rémunérations ou pensions financées par des fonds publics.
Un décret du 11 juillet 1955 étend en effet ces règles au personnel des « organismes même privés assurant la gestion d’un service public » (ou son complément), s’ils sont financés au moins pour moitié par des subventions publiques ou des cotisations obligatoires. Le centre de la fonderie l’est à 95 % en 1957 et à 97 % en 1958. Toute la question est donc de savoir s’il assure « la gestion d’un service public ».
B. Procédure et prétentions
Le requérant conteste l’application de la réglementation sur les cumuls à sa solde de réserve. Il forme d’abord, le 8 août 1957, une réclamation contre une décision du secrétaire d’État aux Forces armées (Marine) du 26 juin 1957. Le secrétaire d’État ne lui répond pas, ce qui vaut rejet. Le 18 décembre 1957, le ministre des Finances, des Affaires économiques et du Plan rejette lui aussi sa réclamation.
Le requérant demande au Conseil d’État d’annuler ces décisions pour excès de pouvoir. Le ministre des Finances oppose des fins de non-recevoir, mais le Conseil d’État n’a pas besoin de les examiner : il statue directement sur le fond. Le litige porte sur la nature de l’activité du centre. L’affaire est jugée par la Section du contentieux.
II. Problème de droit de l’arrêt Narcy
Guide gratuit10 conseils pour augmenter vos notes en droitÀ quelles conditions un organisme de droit privé, comme un centre technique industriel, peut-il être regardé comme chargé de la gestion d’un service public ?
III. Solution de l’arrêt Narcy
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Le Conseil d’État juge que les centres techniques industriels sont chargés d’un service public. Après avoir relevé la mission, les prérogatives et les contrôles prévus par la loi de 1948, il conclut :
« le législateur a entendu, sans leur enlever pour autant le caractère d’organismes privés, charger lesdits centres de la gestion d’un véritable service public »
Il en déduit que « le personnel des centres techniques industriels est soumis à la réglementation des cumuls ». Cette réglementation a donc été appliquée à bon droit à la solde du requérant, car le centre de la fonderie « est entièrement régi par les dispositions » de la loi de 1948. La requête est rejetée.
Sens de l’arrêt. Le Conseil d’État raisonne à partir de la loi de 1948 : il recherche ce que le législateur a voulu en créant les centres techniques industriels. Il relève trois éléments :
- une mission d’intérêt général : la loi permet de créer un centre dans toute branche « où l’intérêt général le commande », pour promouvoir le progrès des techniques et la qualité de l’industrie ;
- des prérogatives de puissance publique, c’est-à-dire des pouvoirs qu’une personne privée ordinaire ne possède pas : un seul centre peut être créé par branche d’activité, et chaque centre perçoit des cotisations obligatoires sur les membres de la profession ;
- des contrôles de l’autorité de tutelle : les ministres nomment les membres du conseil d’administration, et un commissaire du gouvernement, doté d’un droit de veto suspensif, contrôle l’activité du centre.
Le Conseil d’État lie ces éléments entre eux. Selon lui, le législateur a conféré ces prérogatives et prévu ces contrôles pour mettre les centres « à même d’exécuter la mission d’intérêt général » qui leur est confiée, et pour « assurer à l’administration un droit de regard » sur son accomplissement. Il en déduit que le législateur a entendu « charger lesdits centres de la gestion d’un véritable service public ».
Deux précisions complètent ce raisonnement. D’abord, la qualification vaut « sans leur enlever pour autant le caractère d’organismes privés » : gérer un service public ne transforme pas un organisme privé en personne publique. Ensuite, elle vaut « nonobstant la circonstance » que le législateur a associé étroitement les organisations syndicales les plus représentatives des patrons, des cadres et des ouvriers à la création et au fonctionnement des centres.
Le Conseil d’État retient ainsi la première hypothèse du décret de 1955, celle des organismes « assurant la gestion d’un service public ». La condition de financement étant remplie, le personnel des centres est soumis à la réglementation sur les cumuls.
Valeur de l’arrêt. L’arrêt s’inscrit dans le prolongement de l’arrêt Caisse primaire « Aide et Protection » de 1938. Dans cette affaire, déjà relative aux cumuls, le Conseil d’État avait admis qu’un organisme privé pouvait être chargé d’un service public, en dehors de tout contrat. Des auteurs relèvent ensuite que la jurisprudence a pu paraître fluctuante pour reconnaître qu’un organisme privé est chargé d’une mission de service public (M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolvé et B. Genevois, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 25e éd., 2025, n° 46, p. 320-321, observations sous CE, Ass., 13 mai 1938, Caisse primaire « Aide et Protection »). Selon eux, l’arrêt Narcy « subordonne cette reconnaissance à trois critères cumulatifs » : une mission d’intérêt général, des prérogatives de puissance publique accordées pour l’accomplir et un contrôle de l’administration.
L’arrêt fait aussi de l’intérêt général une condition nécessaire, mais non suffisante : sans lui, l’activité d’une personne privée n’est jamais un service public, mais sa seule présence ne permet pas de retenir cette qualification.
Le critère des prérogatives de puissance publique s’est toutefois révélé difficile à manier. Un auteur souligne qu’il n’est pas toujours aisé de les caractériser, par exemple pour des opérations de certification ou d’accréditation (L. Bahougne, « Identification du service public », Répertoire de droit public, Dalloz, juin 2021, actualisé en mai 2025, n° 45). Selon lui, ces difficultés ont conduit le juge à admettre des services publics gérés par des personnes privées sans prérogatives de puissance publique (article préc., n° 46).
Pour bien comprendre : les mots de l’arrêt
Un service public est une activité d’intérêt général prise en charge par une personne publique, ou par une personne privée sous son contrôle. Les prérogatives de puissance publique sont des pouvoirs exorbitants du droit commun, comme un monopole ou le droit de percevoir des cotisations obligatoires. Un centre technique industriel est un établissement d’utilité publique, créé par les ministres compétents pour une branche d’activité. La réglementation sur les cumuls limite la possibilité de percevoir en même temps plusieurs rémunérations ou pensions financées par des fonds publics, y compris dans certains organismes privés.
IV. Portée de l’arrêt Narcy
L’arrêt Narcy en trois points
Un organisme de droit privé peut être chargé de la gestion d’un service public. Il l’est s’il réunit trois éléments cumulatifs : une mission d’intérêt général, des prérogatives de puissance publique et des contrôles de l’administration. Il conserve alors son caractère d’organisme privé.
L’arrêt est rendu par la Section du contentieux et publié au Recueil Lebon (p. 401). En 1963, la Section était la deuxième formation de jugement du Conseil d’État par ordre d’importance, après l’assemblée plénière du contentieux (devenue depuis l’Assemblée du contentieux). C’est un arrêt de principe : les trois éléments qu’il relève sont devenus les critères de référence pour identifier un service public géré par une personne privée.
Le Conseil d’État a raisonné de la même façon pour d’autres organismes privés. Il a jugé que le législateur avait confié aux fédérations sportives « l’exécution d’un service public administratif ». Les décisions qu’elles prennent en faisant usage de prérogatives de puissance publique sont donc des actes administratifs (CE, Sect., 22 novembre 1974, FIFAS, n° 89828). Il a aussi relevé les trois éléments de l’arrêt Narcy pour juger que des dépanneurs agréés sur les autoroutes non concédées sont « chargés de l’exécution d’un service public » : mission d’intérêt général, contrôle de la puissance publique et prérogatives de puissance publique. La procédure d’agrément avait alors le caractère d’une délégation de service public (CE, 22 mars 2000, Lasaulce, n° 207804).
La jurisprudence a pourtant semblé s’en écarter. En 1990, le Conseil d’État a regardé une association « comme gérant, sous le contrôle de la commune, un service public communal », « alors même que l’exercice de ses missions ne comporterait pas la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique » (CE, 20 juillet 1990, Ville de Melun et association « Melun-Culture-Loisirs », n° 69867). Les prérogatives de puissance publique semblaient donc tantôt exigées, tantôt indifférentes (M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolvé et B. Genevois, ouvrage préc.).
Aujourd’hui, l’arrêt APREI fixe l’état du droit et lève l’ambiguïté née de l’arrêt Ville de Melun (CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, n° 264541).
Dans le silence de la loi, il distingue deux hypothèses pour caractériser un service public géré par une personne privée :
- avec des prérogatives de puissance publique, il reprend les critères de l’arrêt Narcy : « une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public » ;
- sans prérogatives de puissance publique, il permet de reconnaître un service public au vu d’un faisceau d’indices révélant que l’administration a entendu confier une telle mission.
V. L’arrêt Narcy en résumé
Un organisme de droit privé est chargé de la gestion d’un service public s’il réunit trois éléments cumulatifs : une mission d’intérêt général, des prérogatives de puissance publique et des contrôles de l’administration. En l’espèce, le Centre technique des industries de la fonderie remplit ces conditions : la réglementation sur les cumuls s’applique à son personnel.
A. Les décisions à connaître autour de l’arrêt Narcy (tableau récapitulatif)
| Nom et références de l’arrêt | Solution de l’arrêt |
|---|---|
| CE, Ass., 13 mai 1938, Caisse primaire « Aide et Protection » | Un organisme privé peut être chargé d’une mission de service public, en dehors de tout contrat, sans être un établissement public. |
| CE, Sect., 28 juin 1963, Narcy, n° 43834 | Un organisme privé gère un service public s’il réunit trois éléments cumulatifs : une mission d’intérêt général, des prérogatives de puissance publique et des contrôles de l’administration. |
| CE, 20 juillet 1990, Ville de Melun, n° 69867 | Une association peut gérer, sous le contrôle de la commune, un service public communal sans prérogatives de puissance publique. |
| CE, Sect., 22 février 2007, APREI, n° 264541 | Deux hypothèses : les critères Narcy, ou, sans prérogatives de puissance publique, un faisceau d’indices révélant l’intention de l’administration. |
B. L’arrêt Narcy en schéma
VI. FAQ sur l’arrêt Narcy
Que décide l’arrêt Narcy du 28 juin 1963 ?
Le Conseil d’État juge que les centres techniques industriels, organismes de droit privé, sont chargés de la gestion d’un service public. Ils exercent une mission d’intérêt général, disposent de prérogatives de puissance publique et sont soumis aux contrôles de l’autorité de tutelle. Leur personnel est donc soumis à la réglementation sur les cumuls.
Quels sont les trois critères de l’arrêt Narcy ?
Une mission d’intérêt général, des prérogatives de puissance publique et un contrôle de l’administration. Ces critères sont cumulatifs. L’arrêt APREI les reprend dans sa première hypothèse.
Quelle est la différence entre l’arrêt Narcy et l’arrêt APREI ?
L’arrêt Narcy (1963) reconnaît un service public à un organisme privé qui exerce une mission d’intérêt général, avec des prérogatives de puissance publique, sous le contrôle de l’administration. L’arrêt APREI (2007) reprend ces critères, mais admet aussi un service public sans prérogatives, lorsqu’un faisceau d’indices révèle que l’administration a entendu confier une telle mission.
Pourquoi M. Narcy contestait-il la décision de l’administration ?
Il contestait l’application de la réglementation sur les cumuls à sa solde de réserve d’officier général. Cette réglementation s’appliquait notamment si le centre où il travaillait, un organisme privé, gérait un service public.
Quelle accroche utiliser pour un commentaire de l’arrêt Narcy ?
Une accroche efficace part du contraste entre l’enjeu de l’affaire, la solde d’un officier de marine, et la portée de la solution : les critères qui permettent encore aujourd’hui d’identifier un service public géré par une personne privée.
Pour aller plus loin sur l’arrêt Narcy
Commentaires :
- A. de Laubadère, note, AJDA 1964, p. 91
- M. Waline, note, Revue du droit public 1963, p. 1186
- Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 25e éd., 2025, n° 46 (observations sous l’arrêt Caisse primaire « Aide et Protection »)
- L. Bahougne, « Identification du service public », Répertoire de droit public, Dalloz, juin 2021, actualisé en mai 2025
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