Arrêt Benjamin (1933) : fiche d’arrêt, résumé et portée

Dans l’arrêt Benjamin du 19 mai 1933, le Conseil d’État annule l’interdiction d’une conférence décidée par le maire de Nevers. Le maire doit concilier le maintien de l’ordre avec la liberté de réunion. Il ne peut interdire une réunion que si les troubles sont trop graves pour être évités par d’autres mesures de police.

Cet arrêt est étudié en droit administratif, dans le thème de la police administrative. Il est à l’origine du contrôle de proportionnalité des mesures de police, résumé par la formule : « la liberté est la règle, la restriction de police l’exception ».

Dans cet article, nous allons réaliser la fiche d’arrêt de l’arrêt Benjamin, puis en expliquer le sens, la valeur et la portée, jusqu’à l’état actuel du droit.

I. Faits et procédure de l’arrêt Benjamin

Vous pouvez consulter l’arrêt sur Légifrance : Conseil d’État, 19 mai 1933, n° 17413 17520. Les considérants figurent ci-dessous.

A. Les faits de l’arrêt Benjamin

En 1930, le syndicat d’initiative de Nevers organise des galas littéraires. L’écrivain René Benjamin doit y donner une conférence sur deux auteurs comiques, Courteline et Sacha Guitry.

Des instituteurs syndiqués s’y opposent. Ils reprochent à René Benjamin d’avoir attaqué dans ses livres les enseignants de l’école publique. Par la presse, des tracts et des affiches, ils appellent à une contre-manifestation.

Le 24 février 1930, le maire de Nevers interdit la conférence. Le syndicat d’initiative annonce alors une conférence privée. Le 11 mars 1930, le maire l’interdit à son tour.

B. Procédure et prétentions

René Benjamin et le syndicat d’initiative demandent au Conseil d’État d’annuler les deux arrêtés. Ils invoquent la liberté de réunion, garantie par les lois du 30 juin 1881 et du 28 mars 1907, et le détournement de pouvoir. La Société des gens de lettres intervient à leurs côtés.

Le maire, lui, soutient que la venue de René Benjamin à Nevers risquait de troubler l’ordre public. La loi du 5 avril 1884 le charge en effet de maintenir l’ordre dans la commune.

II. Problème de droit de l’arrêt Benjamin

Un maire peut-il interdire une réunion publique en raison d’un risque de troubles à l’ordre public, alors qu’il pourrait maintenir l’ordre par d’autres mesures de police ?

III. Solution de l’arrêt Benjamin

Le Conseil d’État répond par la négative. Il rappelle d’abord que le maire, chargé de maintenir l’ordre, « doit concilier l’exercice de ses pouvoirs avec le respect de la liberté de réunion ». Il relève ensuite que les deux conférences avaient le caractère de conférences publiques, même la seconde, présentée comme privée. Puis il juge que :

« l’éventualité de troubles, alléguée par le maire de Nevers, ne présentait pas un degré de gravité tel qu’il n’ait pu, sans interdire la conférence, maintenir l’ordre en édictant les mesures de police qu’il lui appartenait de prendre »

Les deux arrêtés sont donc annulés pour excès de pouvoir. Le Conseil d’État n’a pas besoin d’examiner le détournement de pouvoir.

Sens de l’arrêt. Le juge ne se contente pas de vérifier qu’il existait une menace pour l’ordre public. Il vérifie aussi que la mesure prise était adaptée à cette menace. Une interdiction est la mesure la plus grave : elle n’est légale que si aucune autre mesure ne permet de maintenir l’ordre.

En l’espèce, la menace existait, mais elle n’était pas assez grave. Selon les Grands arrêts de la jurisprudence administrative, le maire aurait pu mobiliser la gendarmerie et la garde mobile pour éviter les désordres, tout en laissant la conférence se tenir. Interdire était donc excessif.

Le contexte explique cette sévérité. La loi protège particulièrement la liberté de réunion : depuis 1881, une réunion publique n’a pas besoin d’autorisation, et la loi de 1907 a même supprimé la déclaration préalable. Le commissaire du gouvernement Michel définissait d’ailleurs la réunion publique comme « un groupement momentané de personnes formé en vue d’entendre l’exposé d’idées ou d’opinions », ou de se concerter pour défendre des intérêts.

La formule qui résume cette jurisprudence est plus ancienne. Dans ses conclusions sur l’arrêt Baldy (CE, 10 août 1917, n° 59855), le commissaire du gouvernement Corneille affirmait déjà que « la liberté est la règle et la restriction de police l’exception ». L’arrêt Benjamin applique ce principe avec rigueur.

La suite de l’affaire. L’annulation est intervenue trois ans après les conférences. René Benjamin et le syndicat d’initiative ont ensuite obtenu réparation. Le Conseil d’État a jugé que le maire avait commis une faute lourde, qui engageait la responsabilité de la ville (CE, Sect., 3 avril 1936, Syndicat d’initiative de Nevers et Benjamin, cité par les Grands arrêts).

Valeur de l’arrêt. L’arrêt est publié au Recueil Lebon, rendu sur les conclusions de M. Michel et commenté dans les Grands arrêts de la jurisprudence administrative (25e éd., 2025, n° 42). C’est un arrêt de principe : il pose le contrôle de proportionnalité des mesures de police qui portent atteinte à une liberté.

IV. Portée de l’arrêt Benjamin

A. La liberté est la règle

Le Conseil d’État a confirmé cette jurisprudence après la guerre, pour la liberté de réunion (CE, Sect., 23 janvier 1953, Naud). Il l’a étendue à d’autres libertés, comme la liberté de la presse (CE, Sect., 23 novembre 1951, Société nouvelle d’imprimerie, d’édition et de publicité). Il protège aussi la liberté du commerce et de l’industrie : le maire peut encadrer l’activité des photographes sur la voie publique, et même l’interdire dans certaines rues ou à certaines heures si c’est nécessaire, mais il ne peut pas la soumettre à une autorisation préalable (CE, Ass., 22 juin 1951, Daudignac).

B. Un contrôle exercé en urgence

Pendant longtemps, l’annulation arrivait trop tard : la réunion interdite n’avait pas eu lieu. Depuis la loi du 30 juin 2000, le juge du référé-liberté peut suspendre une interdiction en quelques jours. Il l’a fait, par exemple, pour l’université d’été d’un parti politique interdite par le maire d’Annecy (CE, ord., 19 août 2002, Front national). À l’inverse, il a refusé de suspendre l’interdiction, par le préfet de la Loire-Atlantique, du spectacle de Dieudonné « Le Mur » prévu à Nantes. Le préfet avait relevé que ce spectacle, déjà joué ailleurs, contenait des propos antisémites. Le juge a retenu un risque sérieux de troubles, et le risque « que soient de nouveau portées de graves atteintes au respect des valeurs et principes, notamment de dignité de la personne humaine » (CE, ord., 9 janvier 2014, n° 374508). Cette ordonnance vise d’ailleurs l’arrêt Benjamin et l’arrêt Commune de Morsang-sur-Orge.

C. L’arrêt Benjamin aujourd’hui

La méthode de l’arrêt Benjamin est toujours appliquée, sous la forme d’un « triple test » : une mesure de police doit être adaptée, nécessaire et proportionnée. Le Conseil d’État a d’abord formulé ces trois exigences à propos du fichier des passeports biométriques (CE, Ass., 26 octobre 2011, Association pour la promotion de l’image, n° 317827). Il les applique désormais aux mesures de police, par exemple à celles qui réglementent l’accès aux plages (CE, 17 juillet 2023, n° 475636).

Le juge a ainsi suspendu un arrêté municipal interdisant le burkini sur les plages, faute de risque avéré de trouble à l’ordre public (CE, ord., 26 août 2016, Ligue des droits de l’homme). Pendant la crise du Covid-19, il a jugé que l’interdiction de tout événement de plus de 5 000 personnes portait à la liberté de manifester une atteinte « qui n’est ni nécessaire, ni adaptée, ni proportionnée » (CE, 15 janvier 2021, Confédération générale du travail, n° 441265). Il applique le même contrôle à la dissolution des associations (CE, Sect., 9 novembre 2023, Les Soulèvements de la Terre, n° 476384).

V. L’arrêt Benjamin en résumé

L’autorité de police doit concilier le maintien de l’ordre avec les libertés. Une interdiction n’est légale que si la menace est trop grave pour être évitée par d’autres mesures. Le juge contrôle donc la proportionnalité de la mesure, selon la formule : « la liberté est la règle, la restriction de police l’exception ».

A. Les décisions sur le contrôle des mesures de police (tableau récapitulatif)

B. L’arrêt Benjamin en schéma

VI. FAQ sur l’arrêt Benjamin

Pour aller plus loin sur l’arrêt Benjamin

Conclusions et notes de l’arrêt :

• M. Michel, conclusions, et note Mestre, S. 1934.3.1
• P.-H. Prélot, « L’actualité de l’arrêt Benjamin », RFDA 2013, p. 1020

Ouvrage :

• M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolvé et B. Genevois, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 25e éd., 2025, n° 42

Pour réviser la police administrative, consultez nos fiches de Droit administratif et notre article sur l’arrêt Dame Lamotte, sur le recours pour excès de pouvoir.