Arrêt Danthony (23 décembre 2011) : fiche d’arrêt, résumé et portée

Dans l’arrêt Danthony du 23 décembre 2011, le Conseil d’État juge qu’un vice de procédure n’entraîne pas toujours l’illégalité d’un acte administratif. Il ne l’entraîne que s’il a pu influencer le sens de la décision ou s’il a privé les intéressés d’une garantie.

Cet arrêt est étudié en droit administratif, dans le thème de l’élaboration de l’acte administratif unilatéral, mais aussi dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, à propos des moyens de légalité externe.

Dans cet article, nous allons réaliser la fiche d’arrêt de l’arrêt Danthony, puis en expliquer le sens, la valeur et la portée, jusqu’à l’état actuel du droit.

I. Faits et procédure de l’arrêt Danthony

Vous pouvez consulter l’arrêt sur Légifrance, le site officiel de diffusion du droit : Conseil d’État, Assemblée, 23 décembre 2011, n° 335033. Les passages utiles figurent ci-dessous.

A. Les faits de l’arrêt Danthony

Un décret du 10 décembre 2009 crée une nouvelle École normale supérieure de Lyon. Il regroupe deux établissements publics : l’ancienne École normale supérieure de Lyon et l’École normale supérieure de Fontenay-Saint-Cloud.

Le code de l’éducation encadre une telle fusion : le conseil d’administration de chaque école doit d’abord demander le regroupement, en statuant séparément. Les textes sur la fonction publique (article 15 de la loi du 11 janvier 1984 et article 12 du décret du 28 mai 1982) imposent en outre que cette demande soit précédée de l’avis du comité technique paritaire de l’établissement, c’est-à-dire de l’instance où siègent les représentants du personnel.

Cette procédure n’a pas été respectée. Le 13 mai 2009, les deux conseils d’administration ont délibéré lors d’une réunion commune, sous la présidence unique du président de l’un d’eux. Ils ont donné mandat à leurs directeurs de mener à bien le projet, ce que le Conseil d’État regardera comme des demandes de regroupement. Les comités techniques paritaires n’ont été consultés que le 9 juillet 2009, eux aussi en réunion commune, sur le projet de statuts, donc après les délibérations des conseils d’administration.

B. Procédure et prétentions

M. Danthony et d’autres membres des conseils d’administration et des comités techniques paritaires des deux écoles demandent au Conseil d’État d’annuler le décret pour excès de pouvoir. Trois d’entre eux, membres du conseil d’administration et du comité technique paritaire de l’un des établissements, ont un intérêt à agir contre tout le décret, ce qui suffit à rendre la requête recevable. Ils invoquent deux vices de procédure : l’absence de consultation préalable des comités techniques paritaires, et la délibération commune des conseils d’administration.

Entre-temps, une loi du 17 mai 2011 a prévu que seules les irrégularités de consultation d’un organisme qui ont pu influencer le sens de la décision peuvent être invoquées. Adoptée après le décret, elle posait la question de son application au litige. L’affaire est jugée directement par le Conseil d’État, réuni en Assemblée du contentieux.

II. Problème de droit de l’arrêt Danthony

Un vice affectant la procédure préalable à l’adoption d’un acte administratif entraîne-t-il nécessairement l’illégalité de cet acte ?

III. Solution de l’arrêt Danthony

Le Conseil d’État répond par la négative. Il pose le principe suivant :

« un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie »

Il précise que l’application de ce principe n’est pas exclue lorsqu’une procédure obligatoire a été omise, sauf si cette omission affecte la compétence de l’auteur de l’acte. En l’espèce, il juge que les deux vices remplissent les conditions posées. Il annule donc le décret, mais décide que l’annulation ne prendra effet qu’à compter du 30 juin 2012.

Sens de l’arrêt. Le Conseil d’État part de l’article 70 de la loi du 17 mai 2011. Ce texte limitait les irrégularités qui peuvent être invoquées contre une décision administrative, mais seulement en cas de consultation d’un organisme. Il ne permettait alors d’invoquer que les irrégularités susceptibles d’avoir exercé une influence sur le sens de la décision. Le Conseil d’État juge que cette loi « s’inspire » d’un principe plus large. Selon M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolvé et B. Genevois (Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 25e éd., 2025, n° 106), cette formule lui évite de trancher la question de l’application de la loi de 2011 au litige : le principe existait avant elle, et il peut donc s’appliquer à un décret de 2009. Pour entraîner l’illégalité d’une décision, un vice de procédure doit remplir l’une des deux conditions suivantes, qui sont alternatives :

• il a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision : le juge vérifie, au vu des pièces du dossier et dans le cas précis, si la décision aurait pu être différente sans le vice ;
• il a privé les intéressés d’une garantie : dans ce cas, l’illégalité est retenue même si le vice n’a eu aucune influence sur le contenu de la décision.

Le principe vaut pour toute procédure préalable, obligatoire ou facultative : consultation d’un organisme ou d’une autorité, enquête, publicité, délai. Son application n’est pas exclue en cas d’omission d’une procédure obligatoire. Une seule limite est posée : l’omission qui affecte la compétence de l’auteur de l’acte. Les mêmes auteurs (ouvrage préc.) citent l’exemple de l’avis conforme : sans cet avis, l’autorité n’est pas compétente pour décider. Une telle omission entraîne toujours l’illégalité.

Le Conseil d’État applique ensuite ces conditions aux deux vices. Le premier concerne les comités techniques paritaires. Leur consultation préalable constitue une garantie pour les représentants du personnel. Elle découle du principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail, consacré par le huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. Les comités n’ont été consultés qu’après la demande de regroupement. Cette absence de consultation préalable a privé les représentants du personnel d’une garantie : le décret est illégal. Peu importe que les comités aient été favorables à la fusion, ce qui ne faisait pas de doute selon la rapporteure publique.

Le second vice concerne la délibération commune des conseils d’administration. Le Conseil d’État relève le nombre et la qualité des personnes irrégulièrement présentes. Il juge que ces modalités « ne peuvent être regardées comme dépourvues d’incidence sur le sens des votes », même si ces votes ont été émis séparément. L’expression du point de vue propre de chaque établissement a été altérée. Le vice a donc été susceptible d’exercer une influence sur le sens des votes, et par suite sur le sens du décret.

Le décret est donc illégal. Le Conseil d’État module toutefois dans le temps les effets de l’annulation, comme le permet l’arrêt Association AC ! (CE, Ass., 11 mai 2004, n° 255886). Une annulation rétroactive aurait remis en cause de nombreux actes pris pour le fonctionnement de l’école, ses élèves et ses professeurs. L’annulation ne prend donc effet qu’au 30 juin 2012, et les effets passés du décret sont regardés comme définitifs, sous réserve des recours déjà engagés.

Valeur de l’arrêt. La solution met d’abord de l’ordre dans une jurisprudence ancienne. Avant l’arrêt, le juge distinguait les formalités « substantielles », dont la méconnaissance entraînait l’annulation, et les autres. Selon les mêmes auteurs (ouvrage préc.), ces solutions n’étaient ni homogènes ni faciles à prévoir. Dans son rapport public de 2011 (Consulter autrement, participer activement), le Conseil d’État souhaitait éviter « les censures contentieuses sans portée, et génératrices d’un formalisme excessif ». G. Peiser (Contentieux administratif, Dalloz, coll. Mémentos, 16e éd., 2014, p. 248) salue un arrêt « d’une importance capitale » : le vice de procédure dispose enfin, selon lui, d’une règle générale et claire.

Les mêmes auteurs (ouvrage préc.) approuvent aussi l’ajout de la garantie, que la loi de 2011 ne mentionnait pas. Une loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit ne pouvait pas vouloir renoncer à protéger les garanties des intéressés. Ils rapprochent ce raisonnement de l’arrêt Dame Lamotte (CE, Ass., 17 février 1950, Ministre de l’Agriculture c/ Dame Lamotte), dans lequel le Conseil d’État avait jugé que la loi n’avait pas pu vouloir exclure le recours pour excès de pouvoir.

La solution a toutefois été critiquée. C. Mialot (« L’arrêt Danthony du point de vue du justiciable », AJDA 2012, p. 1484) relève que le principe reste incertain : la notion de garantie n’est pas définie, et il est difficile pour le requérant de prouver qu’un vice a pu influencer une décision. Il en déduit que la sécurité juridique n’y gagne pas. Il y voit aussi un renforcement du pouvoir d’appréciation du juge, et une perte pour le justiciable : le vice de procédure était jusque-là son arme la plus efficace contre l’administration. Il souligne enfin que la rapporteure publique avait conclu au rejet de la requête, alors que le Conseil d’État a retenu les deux vices.

IV. Portée de l’arrêt Danthony

L’arrêt est rendu par l’Assemblée du contentieux, publié au Recueil Lebon et commenté dans les Grands arrêts de la jurisprudence administrative (25e éd., 2025, n° 106). Cette formation de jugement, la plus solennelle du Conseil d’État, est réservée aux affaires les plus importantes, en particulier aux revirements de jurisprudence et aux questions juridiques nouvelles. C’est un arrêt de principe : il pose une règle générale, applicable à toutes les procédures administratives préalables.

A. Les applications de la jurisprudence Danthony

Le même jour, la Section du contentieux a annulé les arrêtés qui accordaient aux deux écoles des responsabilités et compétences élargies. Les conseils d’administration les avaient demandées sans consulter les comités techniques paritaires, ce qui avait privé les représentants du personnel d’une garantie (CE, Sect., 23 décembre 2011, Danthony, n° 335477). Les applications sont devenues nombreuses. Selon X. Domino et A. Bretonneau (« Jurisprudence Danthony : bilan après 18 mois », AJDA 2013, p. 1733, cités par G. Peiser, ouvrage préc., p. 249), la jurisprudence est « sans surprise et sans scandale » : seules les irrégularités bénignes, comme un retard mineur dans une convocation, échappent à l’annulation. Le juge précise au cas par cas ce qu’est une garantie. Il a ainsi annulé le visa du film Antichrist : l’avis de la commission de classification des œuvres cinématographiques était insuffisamment motivé, ce qui pouvait influencer la décision du ministre et privait les intéressés d’une garantie (CE, 29 juin 2012, Association Promouvoir, n° 335771).

B. L’arrêt Danthony aujourd’hui

L’article 70 de la loi du 17 mai 2011 a été abrogé par l’article 51 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018. Le principe dégagé par l’arrêt suffit désormais : c’est lui que le juge applique à tout vice de procédure.

V. L’arrêt Danthony en résumé

Un vice de procédure n’entraîne l’illégalité d’un acte administratif que s’il a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision ou s’il a privé les intéressés d’une garantie. En l’espèce, les deux vices remplissent ces conditions : le décret est annulé, avec effet au 30 juin 2012.

A. Les décisions à connaître autour de l’arrêt Danthony (tableau récapitulatif)

B. L’arrêt Danthony en schéma

VI. FAQ sur l’arrêt Danthony

Pour aller plus loin sur l’arrêt Danthony

Commentaires :

• G. Dumortier, conclusions, RFDA 2012, p. 284
• C. Mialot, « L’arrêt Danthony du point de vue du justiciable », AJDA 2012, p. 1484
• X. Domino et A. Bretonneau, « Jurisprudence Danthony : bilan après 18 mois », AJDA 2013, p. 1733
• Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 25e éd., 2025, n° 106

Pour réviser l’acte administratif unilatéral, consultez nos fiches de Droit administratif et notre cours de droit administratif.