Arrêt Koné (1996) : fiche d’arrêt, résumé et portée

Dans l’arrêt Koné du 3 juillet 1996, le Conseil d’État juge que l’État doit refuser l’extradition d’un étranger lorsqu’elle est demandée dans un but politique. Il fonde cette règle sur un principe fondamental reconnu par les lois de la République, c’est-à-dire sur une norme de valeur constitutionnelle, qu’il dégage lui-même.

Cet arrêt est étudié en droit administratif, dans le thème des sources de la légalité administrative, mais aussi en droit constitutionnel, dans le cadre du bloc de constitutionnalité. Il éclaire en effet les rapports entre la Constitution, les traités et la loi.

Dans cet article, nous allons réaliser la fiche d’arrêt de l’arrêt Koné, puis en expliquer le sens, la valeur et la portée, jusqu’à l’état actuel du droit.

I. Faits et procédure de l’arrêt Koné

Vous pouvez consulter l’arrêt sur Légifrance, le site officiel de diffusion du droit : Conseil d’État, Assemblée, 3 juillet 1996, n° 169219. Le texte figure ci-dessous.

A. Les faits de l’arrêt Koné

L’extradition est la procédure par laquelle un État, dit « État requis », remet à un autre État, dit « État requérant », une personne poursuivie ou condamnée, afin qu’elle y soit jugée ou qu’elle y exécute sa peine. En France, l’extradition est accordée par un décret du Premier ministre.

Selon les conclusions du commissaire du gouvernement, le requérant, ressortissant malien, était employé à Paris par une banque malienne. Il avait versé sur ses comptes parisiens des sommes nettement supérieures à son salaire. Selon les autorités maliennes, ces fonds proviennent de trafics d’hydrocarbures réalisés à l’aide de faux documents douaniers par l’épouse de l’ancien chef de l’État et par le frère de celle-ci. Le régime de l’ancien chef de l’État avait été renversé en mars 1991.

Le 22 mars 1994, le président de la chambre d’instruction de la Cour suprême du Mali délivre un mandat d’arrêt contre le requérant pour « complicité d’atteinte aux biens publics et enrichissement illicite ». Le 27 mars 1994, l’État malien demande son extradition à la France. Le requérant soutient que cette demande a en réalité un but politique : elle viserait un proche de l’ancien régime.

B. Procédure et prétentions

Saisie de la demande, la chambre d’accusation de la cour d’appel de Paris se prononce en faveur de l’extradition, mais seulement pour une partie des faits. Le pourvoi du requérant contre cet avis est rejeté par la Cour de cassation. Par un décret du 17 mars 1995, le Gouvernement accorde l’extradition, pour les seuls fonds provenant des trafics d’hydrocarbures.

Le requérant demande au Conseil d’État d’annuler ce décret. Un décret d’extradition est en effet un acte administratif, qui peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Le requérant invoque notamment l’article 5, 2°, de la loi du 10 mars 1927, selon lequel l’extradition n’est pas accordée « lorsqu’il résulte des circonstances que l’extradition est demandée dans un but politique ». Le garde des sceaux soutient que le requérant ne peut pas s’en prévaloir.

Le requérant invoque ainsi le but politique de la demande, et non le caractère politique de l’infraction. Une infraction politique se définit par la nature des faits reprochés à la personne, comme un attentat contre le régime. Le but politique tient, lui, à l’intention de l’État requérant : celui-ci invoque une infraction ordinaire pour obtenir la remise d’un opposant ou d’un adversaire. L’article 44 de la convention franco-malienne ne vise que le premier cas.

II. Problème de droit de l’arrêt Koné

Lorsqu’une convention d’extradition exclut l’extradition pour les infractions politiques, mais ne dit rien du but politique de la demande, l’État français peut-il refuser une extradition demandée dans un but politique ?

III. Solution de l’arrêt Koné

Le Conseil d’État écarte d’abord les autres moyens du requérant. Une erreur sur le nom de l’épouse de l’ancien chef de l’État dans le décret est sans incidence sur sa légalité. La demande d’extradition indique bien les textes maliens applicables. Enfin, il ne ressort pas du dossier que le requérant puisse encourir la peine de mort.

Sur le but politique de la demande, le Conseil d’État juge que :

« ces stipulations doivent être interprétées conformément au principe fondamental reconnu par les lois de la République, selon lequel l’Etat doit refuser l’extradition d’un étranger lorsqu’elle est demandée dans un but politique ; qu’elles ne sauraient dès lors limiter le pouvoir de l’Etat français de refuser l’extradition au seul cas des infractions de nature politique et des infractions qui leur sont connexes »

Le requérant peut donc invoquer ce principe, contrairement à ce que soutenait le garde des sceaux. Toutefois, le dossier ne montre pas que l’extradition a été demandée dans un but politique. Le commissaire du gouvernement relevait qu’il ne faisait état d’aucune opinion ni d’aucune activité politique du requérant, mais seulement de liens d’amitié avec l’entourage de l’ancien chef de l’État. Selon lui, l’État malien agissait en poursuivant, non en persécuteur. La requête est rejetée.

Sens de l’arrêt. Le Conseil d’État part de l’article 44 de la convention franco-malienne. Ce texte prévoit seulement que l’extradition n’est pas exécutée si l’infraction est politique. Le requérant ne pouvait pas non plus s’appuyer sur la loi de 1927, qui n’a qu’une valeur supplétive : selon son article 1er, elle s’applique en l’absence de traité et aux points que les traités n’ont pas réglés. Pour fonder sa solution, le Conseil d’État recourt donc à une norme de valeur constitutionnelle : un principe fondamental reconnu par les lois de la République.

Un tel principe est une règle que les lois adoptées sous les Républiques antérieures à 1946 ont constamment appliquée. Le premier alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, auquel renvoie le Préambule de la Constitution de 1958, lui donne une valeur constitutionnelle. Le Conseil d’État n’a pas détaillé ces conditions en 1996. Le Conseil constitutionnel en retient aujourd’hui trois :

• la règle doit avoir été posée par la législation républicaine intervenue avant 1946 (Cons. const., 20 juillet 1988, n° 88-244 DC) ;
• elle doit avoir été appliquée de façon constante, sans exception (même décision) ;
• elle doit intéresser les droits et libertés fondamentaux, la souveraineté nationale ou l’organisation des pouvoirs publics (Cons. const., 17 mai 2013, n° 2013-669 DC).

Au regard de ces critères, la règle consacrée en 1996 a été posée par la loi du 10 mars 1927, adoptée sous la IIIe République. Elle a été reprise dans de nombreuses conventions d’extradition signées par la France. Dans un avis du 9 novembre 1995, l’Assemblée générale du Conseil d’État avait d’ailleurs déjà reconnu un principe voisin. « Eu égard à la constance et à l’ancienneté de la règle exprimée par la loi du 10 mars 1927 et par les conventions signées par la France », elle qualifiait de principe fondamental reconnu par les lois de la République le droit de l’État de refuser l’extradition pour les infractions politiques. L’arrêt Koné étend cette protection au but politique de la demande. Enfin, la règle touche aux droits et libertés de la personne réclamée.

Le Conseil d’État applique ensuite ce principe à la convention. Il ne la juge pas contraire à la Constitution : il l’interprète à la lumière du principe. L’article 44 n’empêche donc pas l’État français de refuser l’extradition pour d’autres motifs que l’infraction politique. Il en résulte une règle claire : la France doit refuser une extradition demandée dans un but politique, même lorsque la convention applicable ne le prévoit pas. En l’espèce, aucun but politique n’étant établi, la requête est rejetée.

Valeur de l’arrêt. La solution présente d’abord des avantages. Elle protège la personne réclamée contre un État qui invoquerait une infraction ordinaire pour atteindre un opposant. Le choix de la norme paraît aussi cohérent. Le commissaire du gouvernement, Jean-Marie Delarue, proposait de consacrer un simple principe général du droit, mais le Conseil d’État ne l’a pas suivi. Louis Favoreu approuve ce choix au nom de la hiérarchie des normes : un principe général du droit a une valeur inférieure à la loi, et donc aux traités, qui priment sur la loi. Selon lui, seul un principe de valeur constitutionnelle pouvait guider l’interprétation de la convention. L’arrêt marque ainsi la différence entre les deux catégories de principes, et affirme l’unité de l’ordre juridique : les mêmes normes constitutionnelles s’appliquent lorsque le Conseil d’État donne un avis au Gouvernement et lorsqu’il juge un litige.

La solution appelle toutefois des critiques. Dans son commentaire publié à la RFDA, Louis Favoreu relève que le Conseil d’État dégage pour la première fois au contentieux un principe fondamental reconnu par les lois de la République que le Conseil constitutionnel n’avait pas encore consacré. L’auteur rappelle une seule exception, antérieure à la création du Conseil constitutionnel : la liberté d’association, appliquée par le Conseil d’État dès 1956 (CE, Ass., 11 juillet 1956, Amicale des Annamites de Paris). Selon lui, seul le Conseil constitutionnel devrait pouvoir consacrer de tels principes, afin de préserver la sécurité juridique. Il relève aussi que le principe repose sur une seule loi, celle de 1927, complétée par des traités, qui peuvent difficilement être qualifiés de « lois de la République ». Enfin, la consécration du principe n’était pas nécessaire pour trancher le litige, puisque la requête est rejetée.

La solution rompt enfin avec la jurisprudence antérieure. Le Conseil d’État jugeait qu’une convention d’extradition, supérieure à la loi en vertu de l’article 55 de la Constitution, ne permettait pas au Gouvernement de subordonner l’extradition à une condition qu’elle ne prévoit pas (CE, 23 octobre 1991, Urdiain Cirizar). Dans son ouvrage sur l’office du juge administratif et le temps, Damien Connil y voit un exemple d’« affirmation brutale » d’une règle jurisprudentielle : aucune décision contentieuse antérieure ne l’annonçait. Il nuance toutefois ce constat, car l’avis de 1995 avait préparé la solution.

IV. Portée de l’arrêt Koné

A. Un arrêt de principe

L’arrêt est rendu par l’Assemblée du contentieux, la formation la plus solennelle du Conseil d’État, et publié au Recueil Lebon. C’est un arrêt de principe : il pose une règle générale, valable pour toutes les demandes d’extradition, quelle que soit la convention applicable. Il montre aussi que le juge administratif applique les principes constitutionnels, y compris face aux traités, en les interprétant conformément à la Constitution.

B. Une logique confirmée par l’arrêt Sarran

Deux ans plus tard, l’arrêt Sarran (CE, Ass., 30 octobre 1998) prolonge cette logique. Le Conseil d’État y juge que la supériorité des traités ne s’applique pas, dans l’ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle.

C. L’arrêt Koné aujourd’hui

La loi du 10 mars 1927 a été abrogée par la loi du 9 mars 2004. Sa règle figure désormais à l’article 696-4, 2°, du code de procédure pénale : l’extradition n’est pas accordée « lorsque le crime ou le délit a un caractère politique ou lorsqu’il résulte des circonstances que l’extradition est demandée dans un but politique ».

Le principe dégagé par l’arrêt Koné reste appliqué. En 2016, le Conseil d’État a annulé le décret accordant à la Russie l’extradition d’un opposant au régime du Kazakhstan. Les autorités kazakhes avaient cherché à influencer les poursuites engagées en Russie : l’extradition était donc demandée dans un but politique (CE, Sect., 9 décembre 2016, M. B., dit « Ablyazov », n° 394399 et 400239). Le Conseil d’État y reprend le principe dégagé en 1996.

V. L’arrêt Koné en résumé

Lorsqu’une convention d’extradition ne dit rien du but politique de la demande, elle doit être lue à la lumière du principe fondamental reconnu par les lois de la République selon lequel l’État doit refuser l’extradition demandée dans un but politique. En l’espèce, aucun but politique n’étant établi, l’extradition est maintenue.

A. Les décisions à connaître autour de l’arrêt Koné (tableau récapitulatif)

B. L’arrêt Koné en schéma

VI. FAQ sur l’arrêt Koné

Pour aller plus loin sur l’arrêt Koné

Commentaires :

• J.-M. Delarue, « Principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, principes généraux du droit et conventions d’extradition », conclusions, RFDA 1996, p. 870
• L. Favoreu, « Principes généraux du droit et principes fondamentaux reconnus par les lois de la République », RFDA 1996, p. 882
• D. Connil, L’office du juge administratif et le temps, Dalloz, 2012, n° 1905 à 1909

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