Arrêt GISTI (12 juin 2020) : fiche d’arrêt, résumé et portée

Dans l’arrêt GISTI du 12 juin 2020, le Conseil d’État juge que les documents de portée générale émanant d’autorités publiques (circulaires, notes, instructions, lignes directrices…) peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Ce recours n’est recevable que si ces documents sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation de personnes autres que les agents chargés de les appliquer.

Cet arrêt est étudié en droit administratif, dans le thème de l’acte administratif unilatéral : circulaires, lignes directrices et droit souple.

Dans cet article, nous allons réaliser la fiche de l’arrêt GISTI, puis en expliquer le sens, la valeur et la portée, jusqu’à l’état actuel du droit.

I. Faits et procédure de l’arrêt GISTI

Vous pouvez consulter l’arrêt sur Légifrance, le site officiel de diffusion du droit : Conseil d’État, Section, 12 juin 2020, n° 418142. Son texte figure ci-dessous.

A. Les faits de l’arrêt GISTI

La direction centrale de la police aux frontières comprend une division chargée de l’expertise en fraude documentaire et à l’identité. Le 1er décembre 2017, cette division diffuse une « note d’actualité » sur le site intranet du ministère de l’Intérieur. La note n’est pas signée.

Elle signale une fraude documentaire « généralisée » en Guinée (Conakry) sur les actes d’état civil. Elle recommande donc aux agents qui vérifient des actes d’état civil étrangers de formuler un avis défavorable pour tout acte de naissance guinéen, et leur propose même la formule à employer. Or ces avis comptent, par exemple, dans l’instruction des demandes de visa ou de titre de séjour.

B. Procédure et prétentions

Le 14 février 2018, le Groupe d’information et de soutien des immigré·e·s, une association de défense des étrangers, demande au Conseil d’État d’annuler la note pour excès de pouvoir. Sa demande de suspension en référé est rejetée le 23 février 2018, faute d’urgence (CE, ordonnance, 23 février 2018, n° 418141).

L’association requérante soutient que la note méconnaît l’article 47 du code civil, selon lequel un acte d’état civil étranger fait foi, sauf preuve qu’il est irrégulier, falsifié ou inexact. Elle invoque aussi l’absence de signature et de mention de l’auteur de la note. Le ministre de l’Intérieur soutient que la note ne peut pas faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. L’affaire est jugée par la Section du contentieux.

II. Problème de droit de l’arrêt GISTI

À quelles conditions un document de portée générale émanant d’une autorité publique, qui ne contient aucune décision, comme une note de recommandations adressée aux agents, peut-il faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir ?

III. Solution de l’arrêt GISTI

Le Conseil d’État admet le recours, sous condition. Il pose le principe suivant :

« Les documents de portée générale émanant d’autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l’excès de pouvoir lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en oeuvre »

Il précise qu’ont « notamment » de tels effets les documents qui ont un caractère impératif ou qui présentent le caractère de lignes directrices. En l’espèce, il juge la note attaquable, mais il rejette le recours : la note n’est pas illégale.

Sens de l’arrêt. Le Conseil d’État fixe d’abord trois conditions cumulatives de recevabilité. Un document ne peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir que s’il les remplit toutes :

• il a une portée générale : il vise une catégorie de situations, et non une personne déterminée. Sa forme importe peu : circulaire, instruction, recommandation, note, présentation ou interprétation du droit positif. Il peut être écrit sur papier ou seulement diffusé en ligne : l’arrêt vise les documents « matérialisés ou non » ;
• il émane d’une autorité publique : un ministre, mais aussi un simple service, comme la division de la police aux frontières en cause ;
• il est susceptible d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation de personnes autres que les agents chargés de l’appliquer : un document dont les effets ne touchent que les agents chargés de l’appliquer ne peut pas faire l’objet d’un tel recours.

L’arrêt donne deux exemples de documents qui ont de tels effets. Ce sont d’abord ceux qui ont un caractère impératif, c’est-à-dire qui donnent un ordre aux agents. Ce sont ensuite les lignes directrices, par lesquelles une autorité fixe à l’avance les critères qu’elle suivra pour exercer son pouvoir d’appréciation. Le mot « notamment » montre que la liste n’est pas fermée.

Le Conseil d’État précise ensuite comment le juge contrôle le document une fois le recours jugé recevable. La question n’est plus de savoir si le document peut être contesté, mais s’il est légal. Le juge examine sa légalité en tenant compte de sa nature, de ses caractéristiques et du pouvoir d’appréciation de son auteur. Il doit notamment l’annuler dans trois cas :

• le document fixe une règle nouvelle alors que son auteur n’est pas compétent pour le faire ;
• il interprète mal le droit positif, en méconnaissant le sens et la portée des textes qu’il explique ;
• il est pris pour appliquer une règle contraire à une norme supérieure.

Le Conseil d’État applique enfin ces règles à la note. Il ne s’arrête que sur ses effets : elle peut avoir des effets notables sur la situation des ressortissants guinéens dans leurs relations avec l’administration française, puisqu’elle invite les agents à écarter leurs actes de naissance. Le recours est donc recevable, contrairement à ce que soutenait le ministre.

Sur le fond, les moyens sont écartés. La note entre dans les attributions de la division qui l’a rédigée. Elle n’est pas une décision : l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, qui impose la signature des décisions, ne s’applique donc pas. Enfin, la note ne méconnaît pas l’article 47 du code civil. Le Conseil d’État la lit comme une simple recommandation, de façon à la rendre conforme à ce texte. Elle n’interdit pas aux agents et aux autres autorités d’examiner chaque demande au cas par cas, comme ils y sont tenus. Elle ne les empêche pas non plus d’y faire droit au vu des pièces produites. Le recours est rejeté.

Valeur de l’arrêt. La solution met d’abord de l’ordre dans des règles dispersées. Avant l’arrêt, le régime dépendait du type de document :

• une circulaire n’était attaquable que si elle était réglementaire (CE, Ass., 29 janvier 1954, Institution Notre-Dame du Kreisker, n° 07134), puis, à partir de 2002, si elle était impérative (CE, Sect., 18 décembre 2002, Mme Duvignères, n° 233618) ;
• les lignes directrices, appelées « directives » à l’origine (CE, Sect., 11 décembre 1970, Crédit foncier de France, n° 78880), n’étaient pas attaquables, faute de caractère impératif (CE, 3 mai 2004, Comité anti-amiante Jussieu, n° 254961) ;
• les actes de droit souple des autorités de régulation (avis, recommandations, mises en garde) étaient attaquables s’ils avaient des effets notables, notamment économiques, ou s’ils cherchaient à influer de manière significative sur le comportement de leurs destinataires (CE, Ass., 21 mars 2016, Fairvesta International, n° 368082, et Société NC Numericable, n° 390023). La solution a ensuite été étendue aux prises de position de toute autorité administrative (CE, Ass., 19 juillet 2019, Mme Le Pen, n° 426389).

Des auteurs estiment que l’arrêt GISTI prolonge les arrêts Crédit foncier de France, Mme Duvignères et Fairvesta-Numericable, et en fait la synthèse (M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolvé et B. Genevois, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 25e éd., 2025, n° 115). Selon eux, l’arrêt y ajoute un élément nouveau : directives, circulaires et actes de droit souple sont réunis dans un seul ensemble, les documents de portée générale. Ils relèvent aussi que la solution tient compte de la façon dont l’administration travaille aujourd’hui. Les ministères diffusent de plus en plus leurs consignes sur des sites intranet ou internet, plutôt que par des circulaires classiques. L’expression « matérialisés ou non » permet de contrôler ces nouveaux supports. Un autre auteur parle même d’une fusion de ces trois jurisprudences (M.-C. de Montecler, « Les jurisprudences Fairvesta, Duvignères et Crédit foncier de France fusionnent », AJDA 2020, p. 1196).

La solution permet aussi de sortir d’une impasse (F. Melleray, « Les documents de portée générale de l’administration », RFDA 2020, p. 801). La note pouvait d’abord être lue comme un ordre : elle était alors réglementaire, et forcément illégale, car son auteur n’avait pas le pouvoir réglementaire. Elle pouvait ensuite être lue comme une simple recommandation : selon la jurisprudence antérieure, la requête était alors irrecevable. Le Conseil d’État choisit une troisième voie : le recours est recevable, mais rejeté au fond, grâce à une interprétation neutralisante de la note.

La solution laisse toutefois des questions ouvertes. Le même auteur relève que l’arrêt ne reprend pas l’exigence d’un intérêt « direct et certain » posée par l’arrêt Fairvesta, et ne dit rien du délai de recours (F. Melleray, article préc.). Il note aussi que l’arrêt se prononce sur les lignes directrices alors que la note n’en était pas une : cette règle n’était donc pas nécessaire pour trancher le litige. Il doute enfin que la frontière entre cette jurisprudence et la jurisprudence Fairvesta tienne longtemps : la première pourrait, à terme, absorber la seconde.

IV. Portée de l’arrêt GISTI

L’arrêt est rendu par la Section du contentieux. Le Conseil d’État réserve cette formation de jugement aux affaires qui posent des problèmes juridiques particuliers. Seule l’Assemblée du contentieux, saisie des affaires les plus importantes, a plus d’autorité. L’arrêt est en outre publié au Recueil Lebon, ce qui confirme son importance, et commenté dans les Grands arrêts de la jurisprudence administrative (25e éd., 2025, n° 115). C’est un arrêt de principe : il pose une règle générale, applicable à tous les documents de portée générale émanant d’autorités publiques.

L’arrêt GISTI abandonne deux solutions jurisprudentielles (F. Melleray, article préc.). D’abord, les lignes directrices peuvent désormais faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, alors que l’arrêt Comité anti-amiante Jussieu l’excluait (CE, 3 mai 2004, n° 254961). Ensuite, le caractère impératif n’est plus le seul critère de recevabilité du recours contre une circulaire, alors que l’arrêt Mme Duvignères en faisait une condition (CE, Sect., 18 décembre 2002, n° 233618).

Le Conseil d’État a depuis appliqué la jurisprudence GISTI à des documents variés (M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolvé et B. Genevois, ouvrage préc.). Il a ainsi admis le recours contre les modèles d’attestation de déplacement dérogatoire mis en ligne pendant la crise sanitaire (CE, 22 décembre 2020, Hoffer, n° 439956). Il l’a aussi admis contre le schéma national du maintien de l’ordre (CE, 10 juin 2021, Syndicat national des journalistes, n° 444849), puis contre la « foire aux questions » de la Commission nationale de l’informatique et des libertés sur les cookies (CE, 8 avril 2022, Syndicat national du marketing à la performance, n° 452668).

Le Conseil d’État a également ouvert une seconde voie de recours. L’arrêt GISTI permet de contester directement le document, dans le délai de recours : le juge apprécie alors sa légalité à la date de son adoption. L’administré peut aussi demander à l’administration d’abroger le document, puis contester son refus, même une fois ce délai expiré. Dans ce cas, le juge apprécie la légalité du document au regard des règles et des circonstances en vigueur à la date à laquelle il statue. S’il le juge illégal, il peut ordonner son abrogation (CE, 19 décembre 2022, Uher, n° 461923, à propos d’un guide sur le supplément familial de traitement).

À l’inverse, le recours est irrecevable contre un document qui n’a pas de tels effets. Ainsi, une circulaire de localisation des emplois de magistrats, simple document de programmation à caractère indicatif, n’a pas, par elle-même, d’effets sur les droits ou la situation des usagers du service public de la justice qui justifieraient un recours pour excès de pouvoir (CE, 10 novembre 2023, Ordre des avocats au barreau des Hauts-de-Seine, n° 467645).

V. L’arrêt GISTI en résumé

Les documents de portée générale émanant d’autorités publiques peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Ce recours n’est recevable que si ces documents sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation de personnes autres que les agents chargés de les appliquer. En l’espèce, la note de la police aux frontières est attaquable, mais le recours est rejeté : elle n’interdit pas l’examen au cas par cas des demandes des ressortissants guinéens.

A. Les décisions à connaître autour de l’arrêt GISTI (tableau récapitulatif)

B. L’arrêt GISTI en schéma

VI. FAQ sur l’arrêt GISTI

Pour aller plus loin sur l’arrêt GISTI

Commentaires :

• G. Odinet, conclusions, RFDA 2020, p. 785
• F. Melleray, « Les documents de portée générale de l’administration », RFDA 2020, p. 801
• M.-C. de Montecler, « Les jurisprudences Fairvesta, Duvignères et Crédit foncier de France fusionnent », AJDA 2020, p. 1196
• C. Malverti et C. Beaufils, chronique, AJDA 2020, p. 1407
• Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 25e éd., 2025, n° 115

Pour réviser l’acte administratif unilatéral, consultez nos fiches de Droit administratif et notre cours de droit administratif.