Arrêt Arrighi (6 novembre 1936) : fiche d’arrêt, résumé et portée

Dans l’arrêt Arrighi du 6 novembre 1936, le Conseil d’État refuse d’examiner un moyen tiré de l’inconstitutionnalité d’une loi. Le juge administratif ne contrôle pas la conformité des lois à la Constitution : c’est la naissance de la théorie de la loi-écran.

Cet arrêt est étudié en droit administratif, dans le thème de la hiérarchie des normes et du principe de légalité, mais aussi en droit constitutionnel, à propos du contrôle de constitutionnalité des lois.

Dans cet article, nous allons réaliser la fiche de l’arrêt Arrighi, puis en expliquer le sens, la valeur et la portée aujourd’hui. La théorie elle-même est développée dans notre article sur la théorie de la loi-écran.

I. Faits et procédure de l’arrêt Arrighi

L’arrêt n’est pas disponible sur Légifrance. Il est publié au Recueil Lebon (p. 966). Les passages utiles figurent ci-dessous.

A. Les faits de l’arrêt Arrighi

L’article 36 de la loi du 28 février 1934 autorise le gouvernement, jusqu’au 30 juin 1934, à prendre par décrets les mesures d’économies nécessaires à l’équilibre du budget. Sur ce fondement, des décrets des 4 avril et 10 mai 1934 modifient les règles de mise à la retraite des fonctionnaires. Le décret du 10 mai 1934 permet de mettre d’office à la retraite, avec une pension d’ancienneté, les fonctionnaires qui ont le nombre d’années de service exigé.

M. Arrighi a servi dans l’armée, puis comme fonctionnaire civil. Le ministre de la guerre le met d’office à la retraite en application de ces textes.

B. Procédure et prétentions

M. Arrighi forme un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’État. Il soulève trois arguments :

• d’abord, il conteste la loi elle-même. Selon lui, l’article 36 de la loi du 28 février 1934 est contraire aux lois constitutionnelles de 1875. Les décrets pris sur son fondement seraient donc illégaux ;
• ensuite, il soutient que le gouvernement a dépassé ses pouvoirs en modifiant les règles de mise à la retraite sur le fondement d’une loi d’économies ;
• enfin, il estime que le décret ne s’applique pas à lui, car il n’a pas accompli trente ans de services depuis qu’il a quitté l’armée.

Par son premier argument, il demande au juge administratif de contrôler la constitutionnalité d’une loi par voie d’exception, c’est-à-dire à l’occasion d’un litige portant sur un acte administratif.

II. Problème de droit de l’arrêt Arrighi

Le juge administratif peut-il écarter une loi qu’il estime contraire à la Constitution, pour annuler l’acte administratif pris sur son fondement ?

III. Solution de l’arrêt Arrighi

Le Conseil d’État rejette la requête. Il juge, à propos du moyen tiré de l’inconstitutionnalité de la loi :

« qu’en l’état actuel du droit public français, ce moyen n’est pas de nature à être discuté devant le Conseil d’État statuant au contentieux » (CE, Sect., 6 novembre 1936, Arrighi, Rec. 966).

Le juge ne se prononce donc pas sur la constitutionnalité de la loi. Il écarte ensuite les deux autres arguments. Le gouvernement n’a pas excédé ses pouvoirs, car la loi l’autorisait à réaliser toutes les réformes réduisant les charges financières de l’État. Le décret s’applique bien au requérant : ses services militaires comptent avec ses services civils, et il totalise plus de trente ans de services. La requête est rejetée.

A. Le sens de l’arrêt Arrighi

L’arrêt Arrighi ferme au requérant la voie de l’exception d’inconstitutionnalité devant le juge administratif. Le raisonnement se comprend avec l’affaire elle-même. Le décret de 1934 applique fidèlement la loi du 28 février 1934. Dire que le décret viole la Constitution revient donc à dire que la loi la viole. Or le juge administratif refuse de juger la loi : il ne peut donc pas annuler le décret.

Si le moyen avait été admis, le décret aurait perdu sa base légale, c’est-à-dire le texte qui l’autorise, et la mise à la retraite aurait été annulée. Le Conseil d’État refuse pourtant de l’examiner, même si la loi est contraire à la Constitution.

L’arrêt ne donne pas ses raisons. Elles figurent dans les conclusions du commissaire du gouvernement Latournerie, c’est-à-dire du membre du Conseil d’État chargé de proposer en toute indépendance une solution au litige (il porte aujourd’hui le nom de rapporteur public). Il avance trois arguments (conclusions R. Latournerie, analysées par C. Eisenmann, note sous CE, Sect., 6 novembre 1936, Arrighi, D. 1938. III. 1) :

• d’abord, il invoque la souveraineté de la loi. La conception française de la séparation des pouvoirs, issue de la Révolution, est « entièrement dominée par la souveraineté de la loi » ;
• ensuite, il rappelle la subordination du juge au législateur. Le juge doit appliquer la loi, et non la juger ;
• enfin, il souligne la compétence limitée du Conseil d’État. Celui-ci juge l’administration. Il refuse déjà de contrôler les actes de gouvernement, comme ceux qui touchent aux relations avec le Parlement ou aux relations internationales. Il ne peut donc pas étendre son contrôle aux lois.

Latournerie ajoute une raison d’opportunité. Contrôler la loi serait pour le juge « une entreprise non moins vaine que dangereuse » : il risquerait de perdre « tout l’acquis de la jurisprudence » (conclusions R. Latournerie).

B. La valeur de l’arrêt Arrighi

Le premier reproche adressé à l’arrêt tient à son absence de motivation. Une seule phrase suffit au Conseil d’État pour écarter le moyen, sans aucune explication. La formule « en l’état actuel du droit public français » laisse le lecteur deviner les raisons du refus. Dans sa note sous l’arrêt, Charles Eisenmann parle ainsi d’un « laconisme autoritaire ».

Sur le fond, la solution repose davantage sur la prudence que sur le droit. Rien n’empêchait vraiment le juge d’examiner la loi : il était saisi d’un acte administratif, et il lui revient de vérifier les règles qu’il applique. Sous la IIIe République, toutefois, l’opinion restait attachée à la souveraineté de la loi, et les lois constitutionnelles de 1875 contenaient peu de règles de fond à faire respecter. Le Conseil d’État n’avait donc aucun intérêt à entrer en conflit avec le Parlement. Eisenmann approuve d’ailleurs l’arrêt pour des raisons d’opportunité, sans lui reconnaître « en droit une pleine nécessité ».

Le Conseil d’État ne niait pas pour autant la supériorité de la Constitution. Il refusait d’affronter le législateur sans en avoir reçu le mandat, alors même que Latournerie connaissait la pensée de Kelsen, théoricien de la hiérarchie des normes, et l’arrêt Marbury v. Madison, par lequel la Cour suprême des États-Unis s’est reconnue en 1803 le pouvoir d’écarter une loi contraire à la Constitution (J.-H. Stahl, « En l’état actuel du droit public français… », in 80 ans de l’AJDA. Les transformations du droit administratif, Dalloz, 2025, p. 176-177).

IV. Portée de l’arrêt Arrighi

L’arrêt est rendu par la Section du contentieux et publié au Recueil Lebon. Le même jour, le Conseil d’État juge l’affaire Dame Coudert dans le même sens. L’image de l’écran apparaît plus tard : selon le commissaire du gouvernement Agid, entre le décret et la Constitution « s’interpose, comme un écran, une loi » (conclusions sur CE, 10 novembre 1950, Fédération nationale de l’éclairage et des forces motrices).

La théorie de la loi-écran, issue de cette solution, a ensuite été réduite de plusieurs façons :

• d’abord, l’arrêt Nicolo met fin à l’écran à l’égard des traités. Depuis 1989, le juge administratif contrôle la compatibilité d’une loi, même postérieure, avec un traité (CE, Ass., 20 octobre 1989, n° 108243, arrêt Nicolo). La loi-écran ne joue plus qu’à l’égard de la Constitution ;
• ensuite, le juge admet un écran « transparent ». Lorsque la loi se borne à habiliter le pouvoir réglementaire sans fixer de règle de fond, il contrôle directement le décret au regard de la Constitution (CE, 17 mai 1991, n° 100436, Quintin) ;
• enfin, il constate l’abrogation implicite d’une loi inconciliable avec une norme constitutionnelle postérieure. Une disposition de 1945 interdisait aux syndicats d’huissiers de justice toute négociation collective. Le Préambule de la Constitution de 1946 l’a abrogée (CE, Ass., 16 décembre 2005, n° 259584, Syndicat national des huissiers de justice).

Sous la Ve République, le refus change de fondement. Le Conseil d’État ne s’appuie plus sur « l’état actuel du droit public français », mais sur la Constitution de 1958. Son article 61 confie le contrôle des lois au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation. Ces modalités « excluent un contrôle de constitutionnalité de la loi au stade de son application » (CE, 5 janvier 2005, n° 257341, Deprez et Baillard).

La question prioritaire de constitutionnalité a profondément modifié la situation. Créée en 2008 et appliquée depuis le 1er mars 2010 (article 61-1 de la Constitution), elle permet de soutenir, au cours d’un procès, qu’une loi porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit. Le Conseil d’État filtre la question et le Conseil constitutionnel tranche. Le juge administratif ne juge toujours pas la loi lui-même, mais la jurisprudence Arrighi est désormais « dépassée » (J.-H. Stahl, article préc.).

La loi continue pourtant de faire écran dans deux cas. D’abord, la question prioritaire de constitutionnalité ne vise que les droits et libertés : elle ne permet pas, par exemple, de contester la procédure d’adoption d’une loi (Cons. const., 22 juillet 2010, n° 2010-4/17 QPC). Ensuite, elle doit être présentée dans un mémoire distinct, c’est-à-dire un écrit séparé de la requête. Sinon, le moyen n’est pas « de nature à être utilement » soulevé (CE, 16 juillet 2010, n° 319993, Mme Mezzi).

V. L’arrêt Arrighi en résumé

Le tableau ci-dessous reprend les décisions et textes à connaître, et le schéma résume l’arrêt.

A. Les décisions et textes à connaître autour de l’arrêt Arrighi (tableau récapitulatif)

B. L’arrêt Arrighi en schéma

VI. FAQ sur l’arrêt Arrighi

Pour aller plus loin sur l’arrêt Arrighi

• C. Eisenmann, note sous CE, Sect., 6 novembre 1936, Arrighi, D. 1938. III. 1 (qui analyse les conclusions de R. Latournerie)
• J.-H. Stahl, « En l’état actuel du droit public français… », in 80 ans de l’AJDA. Les transformations du droit administratif, Dalloz, 2025, p. 176-177
• O. Beaud, « La jurisprudence Arrighi ou le refus obstiné du Conseil d’État de contrôler la constitutionnalité de la loi par voie d’exception », Jus Politicum, n° 32, 2024
• Notre article sur la théorie de la loi-écran

Pour réviser le droit administratif, consultez nos fiches de Droit administratif et notre cours de droit administratif.